對我國特種設備安全監管改革方案的探討

●　山西省鍋爐壓力容器監督檢驗研究院　孟祥定　王鑫

對我國特種設備安全監管改革方案的探討

●山西省鍋爐壓力容器監督檢驗研究院孟祥定王鑫

通過分析目前我國特種設備安全監管方面所存在的深層次矛盾和問題，對我國特種設備安全監管改革方案進行了探討，并提出了一些有助于特種設備安全監管改革的意見和建議。

特種設備安全監管改革

新中國成立六十多年以來，我國特種設備事業迅速發展，特種設備的安全問題顯得日益重要和突出。在這幾十年的不斷發展中，我國特種設備安全監管已經初步形成了有效的監察管理體制和比較完整的檢驗檢測體系，但是目前仍然存在著大量事故隱患未能很好控制，企業主體責任未能落實，市場機制的作用發揮不夠以及工作體系還不完善等一系列深層次的矛盾和問題。為了加快解決這些問題，落實全面深化改革工作，質檢總局制定了《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，進一步指導明確改革方向，我們對此進行了認真學習和探討。

增強責任意識，提升管理效率

隨著經濟的快速發展，特種設備數量迅速增加，其應用范圍也日益擴大。一方面，部分企業只顧追求經濟效益，疏于管理，導致特種設備安全責任意識淡薄；另一方面，部分檢驗及監管人員在工作中缺乏責任心，工作質量有待提高。因此，提高各層次安全管理者的責任意識，可以使得特種設備安全管理更為有效，可大大地降低特種設備的事故發生率。

1.樹立特種設備生產企業和使用單位的責任主體意識

首先，要增強生產及使用單位的安全責任意識，可以通過宣傳、教育等手段來提高他們對特種設備隱患危害的認識，從而在使用過程中提高自律意識。安全監督部門要擴大宣傳范圍，加大教育力度，日常監管時要起到帶頭主動的作用，定期通知企業進行設備登記、檢驗、維修、培訓等，督促企業合法經營，嚴格管理，建立隱患自查自報自改制度，突出抓好盛裝危險化學品承壓類特種設備等重點設備領域的隱患治理。切實落實特種設備安全責任制，通過簽訂安全責任書，增強企業法人的安全責任意識。

其次，要督促企業明確落實安全主體責任的職責、措施和使用要求。對于特種設備制造和使用企業，要求其落實安全主體責任體系，一是基于國家相關法律法規，與企業簽訂責任書，同時，制造特種設備的企業有責任和義務向使用單位詳細說明設備使用的細則和要求；二是企業要有主體責任意識，實施相關保障措施，落實管理組織、管理人員和規章制度，重視特種設備使用證和從業人員上崗證，并定期對特種設備進行保養和檢驗，制定應急預案；三是明確特種設備使用要求。特種設備的使用單位要嚴格執行《特種設備使用管理要求》的各項規定，明確設備從購買之日起至設備報廢為止整個過程的責任和義務，建立完善的安全責任體系，做好安全培訓、安全運行等一系列工作，高效科學地開展安全管理工作。

2.加強監管力度，提升監管效能

在國家推進簡政放權的大背景下，雖說權利逐漸在下放，但并不是政府不管，而是通過放管結合，分類監管，來提升監管效能。

特種設備分為生產和使用環節。在生產環節，政府主要加強對質量的監管，一是確保產品按照統一的標準生產，便于流通和使用；二是確保產品符合國家規定的最低要求，防止產品存在缺陷。在使用環節，政府主要加強對安全的監管，一是監督事故發生前的安全責任落實情況，二是事故發生后的應急救援與調查處理。在生產環節可以引入更多的第三方評價機制，通過認證等合格評定手段，解決質量信息不對稱問題，運用市場手段，實現行業自律。在使用環節，應當劃清政府與企業、與檢驗檢測機構的責任邊界，推動設備使用的行政許可向行政備案轉變，突出和落實設備使用單位的主體責任，政府只負責程序性審查，同時加大對設備使用單位、檢驗檢測機構的監督抽查和處罰力度。

堅持多元共治，形成安全監管合力

1.完善監察機構，加快共同治理

特種設備安全監管體制伴隨著我國各項事業的改革和發展，經歷著由政府主導向多元共治的轉變過程。隨著市場經濟體制的建立健全和改革開放的不斷深入，安全監管體制從監察機構既負責安全監察又負責實施檢驗檢測，到形成安全監察和檢驗檢測雙軌制，最終發展為監察機構、檢驗機構和社會組織共同管理的局面。從監管制度的變遷可以看出，雖然質量安全是由政府進行監管，但是由于質量安全風險的不確定性和監管對象的復雜性等多種因素，政府的安全監管也會失控，由此需要借助社會各界和市場的力量，完善監察體制，促進形成多元共治的良好局面。

2.整合監管資源，推動聯動執法

特種設備的安全監管涉及到多個環節，從生產制造、組裝安裝到使用、維修保養等各環節都需要進行監督管理，每個環節都具有較強的專業性，需要專業的監管、檢驗檢測以及評估部門來對應管理。在執法過程中安全監管部門應主動進行資源整合，充分發揮集體的作用，各部門要多加強交流和合作。監管部門可以提前向基層監管部門和檢驗檢測部門詢問相關情況，及時掌握特種設備的分布信息和使用信息。檢驗檢測部門也要將所發現的違法違章情況和安全隱患告知監管部門，監管部門要負責及時通知和跟蹤確認，督促企業及時整改，對于不配合的企業或者逾期不改的企業要立案查處，通過法律手段予以解決。各部門之間要相互配合，加強溝通和交流，一定要避免特種設備失控情況的發生。

3.增強服務意識，促進多元參與

政府部門對特種設備監管不能單純地站在管理角度，高高在上對企業指手畫腳，引起企業的抵觸甚至反感，要重視為企業服務。比如除了進行行政批準和執法以及定期檢查等日常工作外，還要對特種設備使用單位進行相關安全技術培訓和指導。積極引導企業建立科學、合理的安全管理制度，為企業建立設備檔案提供技術服務，出現了問題要及時向企業伸出援助之手，幫助企業解決問題，以此化解與企業之間的矛盾，使企業從被動接受過渡到主動管理，從而有效提升監管水平。

除此以外，還要積極發揮社會力量在安全監管中的作用。從國外特種設備監管的經驗來看，相比政府，社會力量在安全監管中發揮著更加重要的作用，因此，政府可以把一些公共管理職能更多地讓渡給社會組織，讓其提供更好的中介服務，緩解市場和政府失靈的問題。同時，社會力量不僅包括社會組織，還包括每一位社會成員，尤其是媒體人員，充分發揮社會力量的作用，可以促進全社會共同提高質量安全意識，形成人人重視安全的氛圍，形成多元參與的格局。

推進檢驗檢測機構整合改革，加快特種設備檢驗檢測機構的健康發展

我國的特種設備檢驗檢測機構大多數隸屬于政府機構，層層設置，規模太小，大多都沒有開發研究能力，管理相對薄弱。大多數檢驗檢測機構依靠政府部門的政策保護，無法在社會上獨立生存。國家在特種設備安全科技投入方面也不足，沒有設立專項安全科研經費來支持和推進特種設備安全技術的發展，這與特種設備安全監察和管理工作的需要相比，安全保障技術措施和科技總體水平還相對落后，同國外發達國家的先進技術相比更有相當大的差距。

介于上述種種問題，加快推進檢驗檢測機構改革，放開特種設備檢驗檢測業務，是社會進步的大勢所趨，也是提高檢驗檢測機構技能的有效途徑。然而特種設備涉及公共安全，如何放開，需要謹慎選擇?；诂F階段我國社會發展所決定，承壓類特種設備檢驗檢測工作繼續保持檢驗檢測機構法定核心業務的公益性質和非營利性質，堅持常規性檢驗檢測業務的地域劃分。若非如此，檢驗檢測機構將逐利于獲利多的檢驗項目，無利可賺的小項目或邊遠地區的零散特種設備定期檢驗可能無人問津，這樣會嚴重偏離國家設立公益性法定檢驗檢測機構的初衷。而且法定檢驗檢測業務的市場放開，還會導致檢驗檢測機構出現低價競爭，出具虛假報告，從而降低檢驗檢測質量，失去公正性，這也是市場經濟發達的歐美國家也沒有對特種設備的檢驗檢測業務全面放開的原因之一。

為避免我國事業單位檢驗檢測機構走上單純以逐利為目的的企業化道路，避免由“自由競爭”而帶來的安全失控，同時激發現有機構的內生動力和發展活力，不應當簡單地推進事業單位檢驗檢測機構整體轉企。像國外大型檢驗檢測機構在發展初期大都是非營利機構，后來在發展過程中逐步將經營性業務與公益性業務相剝離，成立企業性質的集團，但這些集團都是由非營利性機構作為母體出資設立，以“非營利機構+企業集團”的形式存在，兼顧了社會公益性和市場靈活性，對此，我國可以進行借鑒。

在整合改革的進程中，一方面我國應打破行業和區域的分割，對檢驗檢測機構進行行業區域或綜合性的重組聯合，向集約化的方向發展，組建一定數量的具有核心競爭力的檢驗檢測集團。同時利用國內檢驗檢測機構與國外（境外）著名檢驗檢測機構開展各種形式的合作，積極學習其先進的市場運作經驗，從而充分發揮社會檢驗檢測力量，利用規模經濟效應降低檢驗檢測機構運營成本，充分開發我國現有的檢驗檢測資源并實現其合理利用，增強我國檢驗檢測機構的綜合實力和市場競爭能力。另一方面，著力建立信譽和權威，提高專業優勢和服務水平，努力打造出我國特種設備質量檢驗檢測的品牌和標志，使大型檢驗機構可以參與國外特種設備安全檢測的業務，在國際市場占有一席之地。

因此，特種設備檢驗檢測機構體制的改革應在著力于推行經營類檢驗檢測機構的重組整合，組建獨立于政府的大型檢驗檢測集團，拓展檢驗檢測市場，鼓勵非法定檢驗檢測業務市場競爭等，這才是做大做強我國特

種設備檢驗檢測機構的重要選項。這次改革頂層設計方案中也強調指出，在檢驗檢測機構整合中，按照規?；?、專業化、社會化的方向，堅持政事分開、事企分開、管辦分離、縱向整合、統籌規劃的原則，將質監系統原特種設備檢驗檢測機構分離為技術檢查機構和經營類檢驗檢測機構，并推進經營類檢驗檢測機構整合。根據國家事業單位分類改革進程，組建特檢集團，可考慮先在工商部門注冊再探索改造成非營利機構。鼓勵省或副省級城市特檢機構組建省或跨省的特檢集團。通過整合不斷提升特檢高技術服務的核心競爭力和國際影響力，打造具有國際競爭力的特檢集團。

[1]特種設備安全監管改革頂層設計方案.國質檢特[2016]91號.