城鄉(xiāng)一體化進程中基層治理現(xiàn)代化探析

李 建 /中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

城鄉(xiāng)一體化進程中基層治理現(xiàn)代化探析

李 建 /中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

當(dāng)前，伴隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的深入推進，社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，基層治理面臨的新情況、新問題不斷增多。黨的十八屆三中全會把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，提出了“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求。新的形勢下，應(yīng)以實現(xiàn)和維護群眾的發(fā)展權(quán)為核心，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治思維，發(fā)揮多元治理主體的作用，強化依法行政、提升公共服務(wù)、化解社會矛盾、維護社會秩序、凝聚社會共識，以改革創(chuàng)新精神加快提升基層治理現(xiàn)代化水平。

一、強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提升基層治理的引領(lǐng)力

貫徹落實中辦《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，結(jié)合基層發(fā)生的新變化、新問題，全面加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，使基層黨組織在政治上增強戰(zhàn)斗力、在思想上增強凝聚力、在工作上增強創(chuàng)造力、在發(fā)展上增強推動力、在廉政上增強免疫力。一是按照社區(qū)（村）黨組織“五個好”目標要求，選優(yōu)配強社區(qū)（村）黨組織書記，進一步優(yōu)化“兩委”班子年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)，使社區(qū)（村）“兩委”班子精干高效、充滿活力。二是制定社區(qū)（村）“兩委”班子績效考核指標體系和配套辦法，重點考核村集體經(jīng)營性收入、為民辦實事情況、化解矛盾糾紛水平、群眾滿意度評價等內(nèi)容。三是加強基層干部教育培訓(xùn)，圍繞解決聯(lián)系和服務(wù)群眾“最后一公里”，有針對性開展對鎮(zhèn)（街道）干部和社區(qū)（村）“兩委”班子的普遍輪訓(xùn)，普遍提高基層干部思想政治素質(zhì)和推動發(fā)展、服務(wù)群眾、依法辦事、化解矛盾等能力。四是選樹發(fā)展村級經(jīng)濟、帶領(lǐng)群眾致富的先進典型，村級事務(wù)規(guī)范管理、優(yōu)化社會治理的先進典型，扎根基層、服務(wù)群眾的先進典型，不斷傳遞基層發(fā)展的正能量。五是嚴肅整頓不良作風(fēng)，充分運用群眾路線教育實踐活動的成果，對群眾身邊的“四風(fēng)”問題、慵懶散拖等突出問題和侵害群眾利益的違法亂紀行為，加大整治和追究力度，既追究當(dāng)事人違紀違法責(zé)任，又倒查追究黨委主體責(zé)任、紀委監(jiān)督責(zé)任。

二、構(gòu)建規(guī)范、便捷、高效的公共服務(wù)體系，提升基層治理的凝聚力

通過“準入清單”清晰界定社區(qū)事務(wù)，按照民生幸福工程的要求，加大政府投入，推行與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化，通過大數(shù)據(jù)支撐構(gòu)建規(guī)范、便捷、高效的公共服務(wù)體系，讓群眾共享改革發(fā)展成果。一是實行社區(qū)工作事務(wù)準入制度，按照“準入清單”的要求，大力精簡機構(gòu)、牌子和創(chuàng)建活動，凡黨委政府部門、群團組織將組織機構(gòu)、工作任務(wù)、考核檢查、創(chuàng)建評比、網(wǎng)絡(luò)平臺、普查調(diào)查等延伸到社區(qū)的，一律實行準入制度。二是加快推進基本公共服務(wù)均等化，堅持從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)，盡力而為、量力而行，在持續(xù)擴大公共服務(wù)供給規(guī)模的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，不斷完善終身教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)“六大公共服務(wù)體系”。三是按照智慧型政府建設(shè)的要求，通過大數(shù)據(jù)支撐，加快構(gòu)建社會管理信息平臺，整合政府部門職能和人口、就業(yè)、社保、民政、綜治等各類信息資源，建立基本信息資源庫，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)信息網(wǎng)上錄入、工作過程網(wǎng)上監(jiān)督、辦事服務(wù)網(wǎng)上管理、責(zé)任目標網(wǎng)上考核，推進社會管理服務(wù)信息化。四是大力推動全民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，搶抓國家簡政放權(quán)和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策機遇，完善從教育培訓(xùn)到孵化扶持、經(jīng)營診斷等“一條龍”創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，大力培育創(chuàng)業(yè)主體，充分激發(fā)全民創(chuàng)業(yè)活力和創(chuàng)造力。五是大力實施精準扶貧，因戶施策，建立動態(tài)長效幫扶機制。實施困難家庭就業(yè)援助計劃，全面消除“零就業(yè)家庭”。完善新型社會救助體系，將臨時救助對象擴大到低保邊緣戶等困難群眾。

三、構(gòu)建多元主體共同參與體系，提升基層治理的向心力

加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會組織積極參與，深化居民自治，努力在實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動上取得成效。一是發(fā)揮基層政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，以改革創(chuàng)新精神推進政事、政社分開，強化研判社會發(fā)展趨勢、編制社會發(fā)展專項規(guī)劃、制訂社會發(fā)展激勵政策和統(tǒng)籌社會治理方面的制度性設(shè)計和職能化管理。二是激發(fā)社會組織活力，借鑒上海社會創(chuàng)新孵化園、北京市社會組織孵化中心等社會組織培育發(fā)展機制經(jīng)驗，采取政策扶持、項目支持、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等措施，大力培育和發(fā)展公益慈善類、社區(qū)民生服務(wù)類、互助志愿類、基層矛盾調(diào)處融合類、行業(yè)協(xié)會商會類社會組織，并依法加強規(guī)范管理。三是建立健全政府向社會組織購買服務(wù)機制，重點突出勞動就業(yè)服務(wù)、公共文化體育、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等領(lǐng)域，并及時進行動態(tài)調(diào)整。建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的購買服務(wù)綜合性評審機制，并將評價結(jié)果向社會公布。四是深化居民自治，在基層社區(qū)探索建立“議事（議事協(xié)商委員會）—決策（居民大會或居民代表大會）—執(zhí)行（村居委會）—協(xié)助（社會組織）—監(jiān)督（監(jiān)督委員會）”的社區(qū)（村）自治體系，依法保障居民對基層社會治理的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。五是開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，充分發(fā)揮社區(qū)（村）黨組織、居民小組、網(wǎng)格長、小區(qū)樓（棟）長的引導(dǎo)和組織作用，建立健全民情懇談、社區(qū)論壇等對話機制，把涉及居民利益的公共事項納入?yún)f(xié)商議事范圍，使公共政策的制定和實施符合群眾意愿。六是開展以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實踐，引導(dǎo)基層社區(qū)居民制定符合自身意愿和利益的村規(guī)民約，引導(dǎo)群眾自己的議題自己決策，自己的事情自己辦理，自己的問題自己解決。七是開展以村務(wù)公開、居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐，重點推進財務(wù)公開、政務(wù)公開、事務(wù)公開和黨務(wù)公開等。堅持實際、實用、實效的原則，采取靈活多樣形式進行公開。

四、構(gòu)建依法表達訴求和矛盾化解體系，提升基層治理的公信力

適應(yīng)依法治國的新要求，堅持科學(xué)民主決策、綜合治理，構(gòu)建上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)、運作高效的維護基層穩(wěn)定機制，不斷提升運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的能力與水平。一是推進依法民主決策，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為公共決策的重要依據(jù)或必要環(huán)節(jié)，探索引入第三方評估機制、加強對評估主體和決策主體的問責(zé)。二是暢通社情民意反映渠道，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步完善12345 服務(wù)熱線、“領(lǐng)導(dǎo)信箱”等平臺運作機制，積極發(fā)揮人大政協(xié)、社會組織以及新聞傳媒等社會利益表達功能，暢通和拓寬群眾訴求表達渠道，并壓實辦理責(zé)任。持續(xù)深入踐行群眾路線，完善領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待群眾制度，依法按照政策及時妥善處理群眾的合理訴求，并及時反饋處理結(jié)果。三是堅持依法行政，健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政同步納入綜合考核評價指標體系，推動全社會樹立法治意識。全面推進政務(wù)公開，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，公布統(tǒng)一舉報電話。四是構(gòu)建多元化的社會矛盾化解體系，大力弘揚法治精神，引導(dǎo)和支持廣大群眾理性表達訴求、依法維護權(quán)益，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。借鑒楓橋“和事佬”協(xié)會自治組織的經(jīng)驗，“身邊人摻和身邊事，草根力量化解民間矛盾。同時，堅持“點、線、面”相結(jié)合，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作機制，從把矛盾糾紛化解在基層、隱患消除在萌芽狀態(tài)。

五、構(gòu)建公共安全體系，提升基層治理的保障力

深化對“風(fēng)險社會”挑戰(zhàn)和規(guī)律的認識，發(fā)揮人民群眾的主體作用，健全以食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會治安防控等為基本內(nèi)容的公共安全體系，全力維護社會穩(wěn)定和廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全。一是健全食品藥品安全監(jiān)管機制，統(tǒng)籌食藥監(jiān)、衛(wèi)生、城管、農(nóng)委、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、工商等部門力量，強化政府安全監(jiān)管責(zé)任，健全食品藥品安全多渠道投訴舉報和突發(fā)事件快速反應(yīng)機制，依法懲治食品藥品領(lǐng)域違法犯罪活動。二是嚴格安全生產(chǎn)管理，嚴格落實政府安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴格安全生產(chǎn)目標考核和責(zé)任追究，嚴厲打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營。積極發(fā)展安全專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，加強對中小企業(yè)安全技術(shù)服務(wù)。加強從業(yè)人員特別是高危行業(yè)從業(yè)人員的安全教育，提高全社會安全意識。三是健全突發(fā)事件應(yīng)急體系，堅持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，建立健全統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)靈敏、保障有力、運轉(zhuǎn)高效的突發(fā)事件應(yīng)急體系，努力提高危機管理和風(fēng)險管理能力。完善綜合及專項領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)案，強化基層應(yīng)急管理，加強應(yīng)急隊伍建設(shè)。健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，加強應(yīng)急知識和技能的宣傳、教育和日常演練。四是創(chuàng)新立體化社會治安防控體系，堅持打防結(jié)合、預(yù)防為主、專群結(jié)合、依靠群眾的方針，以社會化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化為重點，健全點線面結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合的立體化社會治安防控體系。

六、構(gòu)建公民道德和社會文明體系，提升基層治理的軟實力

以社會主義核心價值體系重塑現(xiàn)代社區(qū)的向心力、凝聚力和歸屬感，同時傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)美德，加強社會心態(tài)引導(dǎo)和社會誠信建設(shè)，全面提高公民道德素質(zhì)，構(gòu)建崇德向善、見賢思齊、全面發(fā)展的社區(qū)精神共同體，不斷夯實基層治理的軟實力。一是堅持把社會主義核心價值體系融入全民教育和精神文明建設(shè)的全過程、貫穿基層發(fā)展的各方面，在基層社區(qū)（村）普遍開展道德主題活動，形成推進道德建設(shè)的新格局，構(gòu)筑具有基層特色的“精神高地”。二是堅持以文化人，根據(jù)城鄉(xiāng)居民集中安置居住的特點，借鑒“4H （Head-頭、Heart-心、Hand-手、Health-健康）”模式，構(gòu)建起完善、貼心的社區(qū)教育體系，大力普及與現(xiàn)代城市生產(chǎn)生活密切相關(guān)的自然科學(xué)、實用技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)健身等方面知識，引導(dǎo)公眾樹立與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的角色意識、思想觀念、行為模式和生產(chǎn)生活方式。三是深入開展文明創(chuàng)建，推進社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任，努力形成講秩序、強責(zé)任、守誠信、重包容的文明風(fēng)尚。借鑒全國文明城市寧波市“微公益”的做法，通過“微公益”組織的“微公益”行動和“微公益”平臺，有效匯聚共建美好精神家園、創(chuàng)造美好生活的力量。四是立足基層實際，以貫徹落實《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》為抓手，開展誠信社區(qū)、誠信公民、誠信家庭建設(shè)。倡導(dǎo)正確的“家風(fēng)”、“家規(guī)”、“家教”，樹立家庭美德、誠信家庭典型，重點關(guān)注單親離異等殘缺家庭和流動人口家庭等特殊家庭誠信建設(shè)。建立公民誠信檔案，培育以責(zé)任意識、法制意識、民主意識和公德意識為主要內(nèi)涵的公民誠信意識。五是培育良好的社會心態(tài)，在社區(qū)（村）配備心理咨詢室和心理健康咨詢師，重點關(guān)注特困家庭、殘疾家庭、單親家庭、軍人家庭、有違法犯罪人員家庭、外來打工者等特殊家庭，和青少年兒童、孤寡老人以及下崗失業(yè)人員、優(yōu)撫對象等特定人員，加強人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，加快塑造自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。

七、構(gòu)建社會工作人才培養(yǎng)體系，提升基層治理的支撐力

立足新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的客觀需要，適應(yīng)加強和創(chuàng)新社會治理的現(xiàn)實需求，以專業(yè)人才引進培育和使用為基礎(chǔ)，以提升社會服務(wù)專業(yè)化水平為目標，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的社會工作專業(yè)人才隊伍，為基層治理現(xiàn)代化提供有力的人才支撐。一是加強社會工作專業(yè)人才配備，基層政府機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位中直接面向群眾提供社會服務(wù)的相關(guān)崗位，以及城市社區(qū)、安置社區(qū)，要逐步配備社會工作專業(yè)人才，不斷提高社會服務(wù)專業(yè)水平，促進社會服務(wù)業(yè)發(fā)展。通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和鼓勵社會組織和民辦非企業(yè)單位吸納社會工作專業(yè)人才。二是建立社會工作人才激勵機制，將取得職業(yè)水平證書的社會工作者，納入專業(yè)技術(shù)人員管理范圍，并給予相應(yīng)補貼。在事業(yè)單位工作的社會工作專業(yè)人才，工資待遇按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；在村社區(qū)、公益慈善類社會組織、民辦非企業(yè)單位工作的社會工作專業(yè)人才，由所在單位合理確定薪酬水平。三是以基層政府直接提供社會服務(wù)的干部和社區(qū)（村）干部為主體，加強社會工作人才隊伍教育培訓(xùn)，建立完善社會工作人才終身學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制。與相關(guān)高校和社會工作職業(yè)學(xué)校建立戰(zhàn)略合作，探索建立社會工作研究和教學(xué)實習(xí)基地，推動教育培訓(xùn)常態(tài)化。四是建立社會工作專業(yè)人才和志愿者隊伍聯(lián)動服務(wù)機制，完善全面向全社會的志愿服務(wù)動員系統(tǒng)，普及志愿理念，弘揚志愿精神，倡導(dǎo)志愿行為，逐步培育一支參與廣、功能強、作用好的志愿者隊伍。建立健全社會工作專業(yè)人才和志愿者相互協(xié)作、共同開展服務(wù)的機制，通過社會工作專業(yè)人才的引領(lǐng)，提升志愿者服務(wù)水平，豐富社會工作專業(yè)人才資源，拓展社會工作專業(yè)服務(wù)范圍，增強社會工作專業(yè)服務(wù)效果。□