系統論視角下檢察委員會專業化研究

杜國偉

編者按：檢察委員會制度是我國各級檢察機關討論并決定重大疑難案件和重要事項的一項檢察制度。如何審視檢察委員會制度的存廢、改革問題，不僅關系到我國檢察改革的總體路徑，還關系到是否能夠建立科學合理的中國特色檢察制度。本刊特邀請專家學者對檢察委員會的司法屬性、運行機制以及委員任免考評機制等相關問題進行探討。

內容摘要：檢察委員會專業化建設應以系統化視角注解專業化的各要素。一方面，將檢委會的規范化作為前提和保障，從靜態層面厘定專業化的要素；另一方面，從系統機能層面，以檢委會的司法屬性為根本原則，建構檢委會專業化的動態機制。同時，有必要通過陽光司法等外部監督破解專業化的外部制約，借助技術支撐助推專業化效果。

關鍵詞：專業化 系統論 靜態要素 動態機制

檢察委員會制度是中國特色社會主義檢察制度的縮影，對確保檢察工作中重大問題、重大案件決策的正確性，確保檢察權依法、獨立、公正、高效、廉潔行使，都具有重大意義。多年司法實踐證明，檢委會制度適合中國國情，具有正當性、權威性和實效性。同時，制約檢委會運行機制的諸多因素存在，嚴重影響了檢委會決策的效率和公正性。筆者嘗試從專業化系統論視角，建構檢委會制度的諸多要素及運行機制，并以此為契機推動該項制度完善。

一、檢察委員會專業化的內涵及地位

（一）內涵

檢察委員會專業化，即是其成員與組織逐步具備與司法職業，特別是檢察業務相適應的基本素質、知識、能力、品質，逐步形成與司法工作，特別是檢察決策、重大疑難案件處理等相適應的規章、制度、程序，從而逐步形成具備特定要求、適應檢委會特定工作的獨特職業群體的過程。可以看出，檢委會專業化并非一個孤立的事物，存在諸多要素、要素搭配及相關運行機制。

（二）地位

黨的十八大全面依法治國要求下，檢察委員會制度面臨各項改革、完善，以適應司法需要。同時，在各項改革中，筆者認為檢委會專業化建設是檢委會制度改革的“牛鼻子”。抓住了專業化建設這一關鍵點，檢委會的制度價值與理論基礎自然穩固、檢委會與依法獨立公正行使檢察權的關系將更加順暢。

1.鞏固檢委會定位的根基。檢委會是檢察機關的業務決策機構，是中國特色社會主義檢察制度的重要內容和鮮明特色。加強檢委會建設事關檢察機關的重大問題、重大案件如何更好地貫徹民主集中制原則，實現科學、民主、依法決策。檢委會作為集體決策機構在保障司法公正、彌補個人素質的不足以及實現內部監督方面，發揮著積極的作用，是檢察工作實現集體領導和民主決策的重要載體。

2.實現檢察司法性的手段。檢委會的專業化是檢察機關作為司法機關，是檢察權屬于司法權的本質要求。檢委會通過集體研討、解決重大疑難案件，最大限度的實現“公平正義”的司法價值，更好的履行法律監督職責。檢委會走向專業化，是依法履行法律監督職能，做好檢察業務決策的需要，是嚴格把關重大法律適用問題和重大疑難案件、引領業務發展的要求。

3.制約檢察改革效果的樞紐。檢委會工作是判斷檢察機關領導能力、法律素養的重要標志。當前，我國經濟快速發展，法治進程不斷加快，全面改革的大幕已經拉開，如主任檢察官制度改革、檢務公開等對檢察改革的倒逼作用日益明顯。各級檢察機關檢委會的專業化水平高低，檢委會能否善于用法治思維、法律方式解決檢察工作中出現的問題，直接關系到檢察改革工作全局。

當然，完全割裂專業化、規范化、司法屬性等不現實，也沒必要，各項建設之間具有相輔相成的價值關系。筆者認為，專業化建設需要規范化作為前提和保障，以司法屬性為根本原則，通過專職委員、檢察委員會辦事機構的合理設置以及內外監督機制等系統性的建構將最終實現曹建明檢察長強調的“檢察機關以執法辦案為中心，如何抓住這個中心，檢委會就是一個十分重要的途徑和方式”的價值訴求。

二、系統論下檢察委員會專業化要素

檢委會專業化各要素的選裁、認定應依據現有的相關規范，從具體規定加以厘定。

（一）靜態組成要素

《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》以及最高人民檢察院針對專職委員等事項頒布的各類法律規范，從剛性的規范視角，規定了檢委會組成的各項內容。我們可以從中發現下列靜態要素：

1.檢委會委員的專業化。檢委會專業化，勢必要求作為具體執行者的檢委會委員，具備較高法學理論素質和豐富工作閱歷。司法實踐中，檢委會委員存在如下情形：一、委員中行政領導偏多，檢委會行政化色彩較濃，委員資格待遇化，這與當前司法改革“去行政化”的改革目標相背。二、委員由正副檢察長和主要業務科室負責人組成，但鮮有業務骨干等人員。富有辦案經驗的資深檢察官或高學歷的復合型人員成為委員存在一定障礙。筆者認為，應重構檢委會委員的選拔、任命以及退出機制。只有檢委會的全體成員均具有扎實的法學功底、合理的知識結構、豐富的檢察工作經驗和嫻熟的檢察業務技巧，才能實現檢委會討論、決斷案件的公正和高效。同時，筆者也反對矯枉過正。因為檢委會的職能地位還包括重大事項的決定權，而非僅僅是重大案件的討論。

2.內部設置的專業化。最高人民檢察院關于檢委會建設的相關規定，要求配備檢委會專職委員、設置專門機構、法律政策研究室主任需擔任檢委會委員等。但就專門機構設置方面，司法實踐存在如下運行模式：一是專門成立秘書室作為辦事機構。對提交檢委會審議的案件，辦事機構工作人員進行實質的閱卷審查，并提出相應的預研意見供委員參考。二是僅有專門人員負責，且該人員另有兼職身份。如由檢察長秘書兼任，該模式難以嚴格劃分檢委會與黨組會、院務會、檢察長辦公會的職責范圍，難以破解檢委會司法屬性行政化的難題。如由法律政策研究室內部工作人員充任，該模式容易形成該工作人員隸屬關系的窘境。一方面，作為法律政策研究室的工作人員，須受研究室主任領導，如其對議題予以實質審查，審查意見則應首先報請研究室主任同意；另一方面，作為檢委會工作人員須受專職委員領導，其審查意見同樣需報請檢委會專職委員同意。如果檢委會專職委員不主管法律政策研究室，就容易導致審查意見難以定論；同樣，如果專職委員主管研究室，那么專職委員就演變成法律政策研究室的專職領導，脫離其“專職”內涵。對此，從專業化的角度而言，應單獨設置檢委會辦事機構、配置法律素養較高的專門工作人員，并由檢委會專職委員直接領導。

3.審議對象的合理化。檢委會具有決策、監督、調查、管理等職能。僅就案件的決策職能而言，法律對“重大案件”的外延未有明確、具體的統一衡量標準。檢委會作為最高業務決策機構，可能無形擴張了討論案件的范圍。當然，也存在個別檢察人員將本屬于自身職責范圍內的案件提交檢委會審議從而規避自身司法責任的情形。當前，應以主任檢察官改革為契機，嚴格界定檢委會議題范圍。具體而言，在案件審議中，檢察長與主任檢察官是業務上的上下級關系，經檢察長授權，可以賦予檢察官相對獨立處理、決定案件的權力。[1]今后，應注重檢委會職能由“重議案到重議事”的變遷，同時議事要注重宏觀指導、強化對司法行為的監督。比如，加強對重大業務事項及規范性文件的審查等，而非單純就個案審議定論，力求議題的“高、精、尖”。

（二）動態機制要素

從靜止規范解析出的專業化諸多要素，并非能自行實現專業化，需從系統動態機能視角出發，建構相應的運行機制。專業化系統視角下的動態運行機制，需要規范化的進一步保障。對此，有必要完善各項程序機制，從檢委會審議事項到檢委會決定落實，均應增強程序剛性，有效保障實體正義。

1.動態機制的依據和原則

檢委會的司法屬性是檢委會的根本屬性。從理論層面來說，檢委會專業化是實現檢委會司法屬性的最有效手段。可以說，檢委會司法屬性制約并決定了檢委會專業化的目標及路徑。從檢委會司法辦案的職能視角來選裁，動態機制應遵循如下原則：一是直接言詞原則，即委員發表意見系本人真實意思的言詞表述，而且是以自身對案件等事項的審閱為基礎，從而排除實踐中部分委員不參會而提交書面意見的合理性。二是充分性原則，即要求委員充分了解、知曉審議議題的相關情況，并充分發表意見。三是程序合法原則，即檢委會運行程序合乎相關法律規定的程序，如委員發言次序等。

2.動態機制的要素

（1）篩查過濾機制。建立案件或者重大問題的篩選審查程序機制，加強檢委會辦事機構“程序過濾”、“實體預研”等專業水平建設，對不屬于檢委會審議事項不能啟動檢委會議事程序。案件在進入檢務會討論之前，應由相關專門委員會進行局部的討論，將應由檢察官自身決定事項堅決予以排除，避免司法資源的浪費及檢察官司法責任的規避。

（2）匯報言詞機制。檢委會討論案件范圍不明確，導致上會審議案件過多，且委員們大多事先不閱卷，參加討論時不得不多次反復詢問案情，甚至有時出現個別委員從始至終都未完全掌握案情，其發表意見的質量很難讓人不產生疑問。對此，提請審議的事項，應要求承辦人最大限度再現案件事實，增強委員親歷性。同時，提倡檢委會委員閱卷。

（3）發言充分及表決機制。檢委會決策過程的“民主集中制”原則，使得個別檢委會成員滋生依賴與不負責的心理，淡化了委員的工作責任心和積極性，造成檢委會成員發表意見的隨意性，決策有失嚴謹。須建立檢委會發言的嚴格落實機制及檢委會會議記錄制度，將委員的發言以及表決情況忠實的記錄在案，以備后查。當錯案出現時，使得負責落實可循，以實現監督的目的。

（4）責任厘定機制。一方面，明確區分議事議案的責任。雖然檢察委員會討論的案件多，但相關責任制度缺失，實際上產生了承辦人與委員免責的“雙贏”局面。必須明確案件承辦人、檢委會委員、分管檢察長、檢察長等主體的責任。另一方面，落實檢委會委員責任承擔。職權意味著有責任的權力，檢委會的成員作為有決定權的群體，理應承擔與權力相應的職責。只有實現責任制度的科學設計及有效落實，才能督促委員認真、慎重的行使職權。

三、檢察委員會專業化系統的外部生態

（一）外部制約

檢委會作為檢察機關的內設機構并非一個完全孤立的生態系統。小而言之，檢委會處于檢察機關系統的內部，在檢察長領導本院工作的制度設計下，檢委會要受到檢察長的領導；大而言之，整個檢察系統置身于中國司法的大環境之中，司法環境同樣要對檢委會專業化的生態系統予以制約。后者包括檢察院檢察權的依法獨立行使等現實障礙。筆者建議，可適當提升檢委會的開放性，從而進一步改善檢委會專業化系統的外部生態。

（二）破解路徑

在專業化建設的目標下，破解制約專業化效果的外部環境障礙的輔助措施如下：

1.陽光司法。一方面，建立利害相關人的參與機制。檢委會集體討論案件的本質是集體行使司法權。檢委會委員審查案卷，可集體聽取犯罪嫌疑人、被害人及其委托人的意見，詢問證人，聽取辦案檢察官意見。另一方面，踐行列席、旁聽制度。檢委會討論案件時，部分人員可列席會議，檢察干警可以旁聽，并可以表達自己意見。當然實行列席制度并不是完全的、無條件的公開，而是一種有限制、有條件的規范化和制度化模式。

2.專業輔助。一方面，建立內部咨詢機制。在檢察委員會下設專業委員會，由資深檢察官和業務骨干作為檢委會專業委員，加入到檢委會對相應案件的議事決策中來。另一方面，引入專家咨詢。一些特殊領域的新型高科技犯罪，如金融犯罪，因檢察人員缺乏專業知識，這就不僅需要法學專家，更需要得到相關領域專家的幫助。[2]當然，各級檢委會對設置專家咨詢制度應量力而行。

3.技術支撐。一方面，充分運行檢察機關統一業務應用系統，強化檢委會的工作理念與方式。正如曹建明檢察長指出，在全國全面推行統一業務應用系統，是檢察機關執法方式的一次革命，必然對檢察人員執法理念、執法能力帶來挑戰。[3]系統以全新的信息化執法辦案模式，實現了檢察委員會會議的網絡化和多媒體化。另一方面，以信息化建設為依托，積極探索運用網絡系統和信息技術促進檢委會工作的規范、高效運行。檢委會工作可憑借多媒體信息技術，實現承辦人匯報內容更清楚，重點更突出，觀點更明確，方便委員熟悉案情和作出判斷。

綜上，檢委會專業化并非一個靜止、孤立的命題，其連系著檢委會司法屬性、規范化等眾多改革命題。在各項命題中，檢委會專業化應從系統視角來思考、建構，這是檢委會專業化的應然走向。

注釋：

[1]參見陳國慶：《檢察官辦案責任制改革的原則與構想》，載《人民檢察》2013年第22期。

[2]參見鄭州市人民檢察院法律政策研究室：《完善專家咨詢制度的建議》，載《人民檢察》2001年第3期。

[3]參見曹建明：《在全國檢察機關統一業務應用系統部署工作會議上的講話》，http：//www.gj.pro/gj/cms/web/dept_tyrj.jsp？deptid=統一軟件工作情況&ColumnID=677&html=column_bgt.jsp，訪問時間2015年5月10日20時。