檢察委員會委員任免考評機制探討

李楊

內容摘要：檢察委員會委員任免、考評機制的缺失，在某種程度上影響了檢察委員會職能的發揮和議事決策的權威性。探討建立科學的檢察委員會委員任免、考評機制，對于深入推進司法體制改革，保證檢察機關依法正確行使檢察權具有重要意義。

關鍵詞：檢察委員會 委員 選任 考評 退出

檢察委員會是人民檢察院最高議事決策機構，是中國特色社會主義檢察制度不可或缺的部分。由于缺乏對檢察委員會委員的任免和考評機制，在某種程度上影響了檢察委員會作用的發揮和議事決策的權威性。因此，探討建立科學的檢察委員會委員任免和考評機制，對于深入推進司法體制改革，完善我國檢察委員會制度具有重要意義。

一、對檢察委員會委員任免和考評現狀考察

（一）檢察委員會委員選任機制缺失

檢察委員會的地位和作用，決定了檢察委員會組成人員必須具有較高的業務素質。現階段，《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）和《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規沒有明確規定檢察委員會委員選任的標準和程序，導致全國檢察機關檢察委員會委員的產生沒有統一的選任機制。司法實踐中，檢察委員會常由檢察長、副檢察長、政治部主任、機關黨委書記等院領導以及公訴、偵查監督等主要職能部門的負責人組成，這種明顯的行政化傾向與檢察委員會專業化建設的要求差距甚遠。

首先，檢委會委員任職條件不夠科學。《條例》對檢察委員會委員任職條件的規定比較籠統，造成部分檢察院對檢察委員會委員選任不夠科學。根據《條例》第二條的規定，擔任檢察委員會委員有兩個條件：一是具備檢察官資格，二是擔任本院的檢察長、副檢察長、檢委會專職委員以及有關內設機構負責人職務。上述條件缺乏對具備檢察官資格的年限、職業品行、檢察官級別以及本身的業務水平等具體標準的規定。

其次，檢委會委員選任程序不夠完善。《組織法》和《條例》均規定，全國各級人民檢察院檢察委員會委員均由本院檢察長提請本級人大常委會任免。“檢察長提名”這種沒有任何程序和標準限制的任免制最大弊端在于難以擺脫“個人情感”的影響。當檢察長的個人情感超越理性認識時，則可能在提名時存在親疏之分、先后之別，難以做到用人唯賢。當上級或同級其他檢察院的機關黨委書記進入檢委會時，本院檢察長可能會仿效之，從而忽略其是否能夠勝任檢委會委員職責的專業要求。實踐中，檢察長提名任命不懂業務的政治部主任等院領導為檢委會委員的情況并不少見。

最后，關于檢委會組成人員任免的規定不完善。根據《條例》第二條的規定，我們可以認為副檢察長應當是當然的檢委會組成人員，不需要另行任命。但當副檢察長被免職后，是否就當然失去檢委會委員的資格卻不能從該條規定中得出。有的檢察院（長）在免除副檢察長職務的同時提請人大常委會免除其檢委會委員職務，有的檢察院（長）則沒有同時提請免除檢委會委員職務。

（二）檢察委員會委員履職考評機制缺失

《條例》沒有涉及對檢委會委員履職的考核問題。司法實踐中，絕大多數檢察院沒有對檢委會委員的出勤率、觀點及結論質量等履職情況進行詳細考核，更沒有上升到機制或制度層面，致使檢委會決定被證實確有錯誤時，無法追究相應的過錯責任。檢委會這種“有權無責”的事實使制約機制弱化，使得錯案責任追究淪空。責任承擔機制的弱化最終會導致檢察委員會缺乏專業化。實踐中，極少的檢察院開始嘗試對檢委會委員的履職情況進行規范和考核。如錦州鐵路運輸檢察院出臺了《關于對檢察委員會委員履行職務情況進行考核的暫行辦法》，該辦法規定檢委會委員對檢委會會議討論議題只以“同意承辦人意見”的方式發表意見等5種情形，將被視為履行職務不認真，檢察長要對其提出批評；未經檢察長或者主持會議的副檢察長批準缺席檢委會會議等11種情形，將被視為履行職務有過錯，應當在檢委會會議上作出檢查，[1]但該嘗試并沒有涉及到細化和落實錯案責任追究等問題。

（三）檢察委員會委員退出機制缺失

《組織法》第二十六條規定：“全國和省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會根據本級人民檢察院檢察長的建議，可以撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。”該條規定明確了人大常委會雖然可以根據本級檢察院檢察長的建議撤換檢委會委員，但并沒有明確檢察長建議撤換檢委會委員的依據和標準。實踐中，有的檢察院檢委會委員被任命后無論其是否認真履行了檢委會委員職責，直到退休才會被免去資格，檢委會委員資格淪為了一種政治待遇。

二、建立檢察委員會委員任免和考評機制必要性

（一）檢察委員會專業化建設需要

隨著檢察委員會改革的不斷深化，專業化建設是加強檢委會議事決策能力建設的重要方面。目前主任檢察官改革正是對“三級審批制”辦案模式的變革，核心思想就是強化主任檢察官的專業化。因此，配合主任檢察官辦案責任制等司法改革，檢委會必然也要強化其專業化建設。雖然目前對主任檢察官與檢委會的職權劃分沒有形成統一認識，但對于檢委會的定位與職責權限均會朝著專業化方向發展。加強檢委會專業化建設必須從規范檢委會委員的任免和考評機制入手，只有每名委員都具有了專業化素質并認真履行職責，檢委會最終做出的決定才是科學的，其司法屬性才能得到充分體現。

（二）以審判為中心的訴訟制度改革需要

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。”“以審判為中心”意味著庭審成為定罪量刑的主要和決定性階段，檢察機關以提起公訴的形式參與審判活動，這必然要求公訴檢察官更新刑事司法理念，重視起訴前的案件審查活動，進一步提高公訴質量。檢委會作為檢察機關的最高議事決策機構，是對重大疑難案件把關的最后一道關口，如果檢委會決定錯誤，必然會影響審判活動的質量。因此，建立并完善對檢委會委員的任免和考評機制，是強化檢委會專業化建設的需要，也是推進以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。

（三）建立錯案責任追究機制需要

《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》第十七條規定：“檢察委員會討論決定的案件有錯誤的，由檢察委員會集體承擔責任。”該條規定明確了檢察委員會集體負責制，除了檢察委員會主持人違反有關法律和檢察委員會議事規則作出錯誤決定的，由主持人承擔責任外，并未就其他情況出現錯案如何認定并追究檢委會委員的責任進行細化。檢委會“人人負責，實則人人不負責”的狀況，導致實踐中責任心不強或者業務能力不強的檢委會委員在審議案件時人云亦云，檢察委員會的職能發揮大打折扣。

三、建立檢察委員會委員任免和考評機制現實路徑

（一）規范檢察委員會委員選任機制

一是明確檢察委員會委員的任職條件。檢察委員會的議事決策能力取決于每位委員的專業素質，要選拔具有較高專業素質和議事能力的檢察官擔任檢委會委員，細化并明確檢委會委員任職條件：（1）具有良好的法律職業道德；（2）任檢察官5年以上且具有3年以上獨立辦案經驗；（3）所承辦案件無錯案；（4）有較強的理論和研究能力，在省級以上刊物發表有案例或法律專業理論研究文章。

二是完善檢察委員會委員的提名程序。通過建立和完善檢察長提名檢委會委員的程序，克服“長官化提名制”的弊端。由于檢察長向人大常委會提名后，人大常委會任命只是形式意義上的審查，一般不會再提出反對意見，那么在檢察長正式向人大常委會提出建議人選前的提名程序就顯得尤為重要。筆者認為，可以通過以下程序產生建議人選：一是動議，檢察院組織（人事）部門根據工作需要和本單位檢察委員會建設實際，提出啟動干部選拔任用工作意見，并就擬選任職位、條件、范圍、方式、程序等提出初步建議。初步建議向本院黨委（黨組）主要領導成員報告后，在一定范圍內進行醞釀，形成工作方案。二是民主推薦，提名檢委會委員，必須采用2：1或更高比例進行民主推薦。民主推薦包括會議推薦和個別談話推薦，推薦結果作為選拔任用備選人員。三是考試，包括筆試和面試。考試內容應包括法學基本理論和法律運用技能以及案例分析等。在備選人員中擇優進入考查。四是考察公示。通過考試確定考察對象，應結合平時考核、年度考核、一貫表現情況綜合考慮確定最終提名人選，并在一定期限和范圍內進行公示，公示期滿無異議或異議不成立，檢察長方可向人大常委會正式提出建議。另外，根據《組織法》和《條例》的規定，檢察長、副檢察長為當然的檢察委員會委員，不需要另行任命檢察委員會委員之職。

（二）完善檢察委員會委員考評機制

作為檢察機關的最高業務決策機構，檢委會及委員理應對其作出的決定負責。要真正把檢察委員集體負責制落到實處，必須把每個委員的責任也要落到實處。通過建立責任追究和履職考評等制度切實把責任落實到每個委員的頭上。

一是建立案件質量評查和檢委會責任追究機制。檢委會的決定一旦出現案件質量問題，除了集體負責、集體承擔責任以外，每個委員應“言責自負”，即每個委員對自己所發表的案件意見負責，且責任應是終身的。需要強調的是，責任追究的前提必須是承辦人匯報的事實、證據清楚準確，這就需要同步完善議案的審查匯報工作。這樣可以促使每個委員都認真審查案件，謹慎發表意見，徹底解決“人人負責，實則人人都不負責”的難題。

二是建立檢委會委員履職考評機制。由檢察委員會辦事機構對檢委會委員一定時間內出席檢察委員會的情況、案件表決正確率以及開展學習和研究情況進行考評并提出初步考評意見，初評意見提交政治部門核實并作出最終考核結論。實踐中，有的檢察院反貪部門的負責人被任命為檢委會委員后，因辦案原因長期不能參加檢委會，影響了檢委會的議事效率。因此，對于每年缺席檢察委員會達到總會議次數35%以上的，應當認定為不稱職。關于對案件表決的正確率考核，筆者建議可以改善目前使用的案件管理系統，增加檢察委員會委員自行錄入對案件的表決意見功能，以方便統計檢察委員會委員對每項議題的評議和表決意見。考評時，將檢委會委員每案的表決意見與人民法院終審判決或者檢察機關不起訴、撤案等案件最終處理結果進行對比，以檢視每名委員在檢委會議事中發表意見的正確率。若正確意見率達不到決議事項總數的60%，視為不稱職，連續兩年不稱職的由檢察長提請同級人大常委會免去其檢委會委員資格。這種作法不僅可以防止不認真審查案件就隨意發表意見，或者“只發言不負責”現象，還可以量化考核的方式對每名委員的法律政策水平、業務素質進行全面評價，從而提高檢委會的整體議事決策能力。關于學習和研究情況的考核，可以規定每名檢委會委員每年至少要有一篇有關檢察業務的調研文章在省、市級以上刊物發表。

三是建立會前初審制度。在實踐中，同一檢察委員會中，有的委員盡職盡責，會前認真審查議案，會上充分闡述觀點和理由，有的委員會前不做準備，只在開會時草草聽取承辦人匯報就作出“同意承辦人意見”、“同意某某委員意見”等籠統的表決意見，這必然影響檢委會決策的質量和效率。為了解決臨場審議案件難題，筆者認為可以對現行案件管理系統加以改進，增加委員會前審議案件并在案件管理系統上錄入初審意見環節，促使每位檢委會委員在會前熟悉案情、找出案件存在的問題，有針對性地聽取承辦人及承辦部門匯報，并對事實、證據等情況提出問題，提高檢察委員會效率。

（三）建立檢察委員會委員退出機制

建立檢察委員會委員退出機制，實行優勝劣汰，是檢察委員會改革的必由之路。當前，很多人把擔任檢察委員會委員作為一種行政待遇或政治榮譽來看待，加上沒有明確的退出機制，不少檢察院臨近退休的檢委會委員不履職也不愿主動退出，檢察長礙于情面不便提請人大常委會免去其檢委會委員職務，導致檢委會新鮮血液更新慢，影響檢委會議事決策效率。為了克服檢察委員會委員的“終身制”，筆者認為應明確規定檢察委員會委員的任職期限和建立科學的退出機制。

一是規定檢察委員會委員的任職期限。為了避免實際上的任職終身制，可以規定檢察委員會委員的任職期限可與檢察長的任期相同。屆滿時根據履職情況進行考核，經考評合格的可以連任，對于不能勝任職責的，應當及時建議人大常委會予以免職，并及時根據程序補充優秀的檢察官到檢委會，保證檢委會的穩定性。

二是規定檢察委員會委員的免職條件。為了保證檢察委員會委員的議事能力，應當對檢察委員會委員的免職條件作出明確規定：第一，對于因調離、退休、違反檢察官法律職責等情況失去檢察官資格的，當然應免去其檢委會委員資格。第二，對連續兩年考核不稱職的委員免去其檢委會委員資格。第三，根據《組織法》和《條例》精神，應明確檢察長和副檢察長任職時自動成為檢察委員會組成人員，但同樣應明確檢察長、副檢察長被免職后自動喪失檢委會委員資格，如需擔任檢委會委員應當按照提名程序重新提請同級人大常委會任命。

注釋：

[1]王洪明：《出臺檢察委員會履職考核辦法》，載《檢察日報》2013年11月9日。