建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批環(huán)評文件制度研究

朱 謙

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批環(huán)評文件制度研究

朱 謙*

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件重新報批制度，在我國《環(huán)境影響評價法》中已經(jīng)確立，但實(shí)踐中，大量違反該項(xiàng)制度的行為頻頻發(fā)生。由于法律的原則性規(guī)范，缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，導(dǎo)致建設(shè)單位或是環(huán)保部門，都面臨守法與執(zhí)法的困境。盡管，環(huán)保部基于壓力，出臺了部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動清單，但距離建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動全覆蓋制度的落實(shí)，還路途遙遠(yuǎn)。因此，建議環(huán)保部制定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件名錄，界定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分重新報批環(huán)境影響評價文件類型，明確重新報批環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限。

建設(shè)項(xiàng)目 重大變動 環(huán)境影響評價文件

一、問題的提起

2015年2月9日下午，中央第三巡視組組長吉林、副組長韓亨林向環(huán)境保護(hù)部黨組書記陳吉寧、部長周生賢反饋了專項(xiàng)巡視情況。吉林指出，“干部群眾反映的問題主要集中在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價方面，其中之一是未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象大量存在，背后隱藏監(jiān)管失職和腐敗問題。”①參見《中央第三巡視組向環(huán)境保護(hù)部反饋專項(xiàng)巡視情況》，http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201502/t20150209_51170.html，2016年3 月27日訪問。此處所指向的“擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象”，涉及到的就是建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批環(huán)境影響評價文件問題。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第24條的規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件。”既然《環(huán)境影響評價法》中明確規(guī)定了需要重新報批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件，為何在實(shí)踐中仍會有大量違法現(xiàn)象存在呢？這項(xiàng)制度在實(shí)施中面臨的現(xiàn)實(shí)困境有哪些？其進(jìn)一步落實(shí)及其完善的路徑又是如何呢？

二、建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批界定

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批，是指建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件。其特征在于：

第一，在實(shí)施時間方面，重新報批，是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件已經(jīng)經(jīng)過環(huán)保部門的正式審批之后，原批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在發(fā)生重大事項(xiàng)變更之前。如果在原審批建設(shè)項(xiàng)目按照環(huán)境影響評價文件建成并已經(jīng)驗(yàn)收，甚至于正式投入運(yùn)行后發(fā)生重大事項(xiàng)變更，那應(yīng)該屬于建設(shè)項(xiàng)目的新建、改建或者擴(kuò)建行為，納入正常的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價管理程序之中，不屬于重新報批。因此，實(shí)踐中，往往是發(fā)生在建設(shè)單位依據(jù)原審批的環(huán)境影響評價文件和環(huán)保部門的批復(fù)意見，實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)過程之中。比如，廣東省環(huán)保廳會同東莞市環(huán)境保護(hù)局、惠州市環(huán)境保護(hù)局，于2015年6月19日到廣東珠三角城際軌道交通有限公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)：該項(xiàng)目已經(jīng)開始建設(shè)，建設(shè)過程中對路線進(jìn)行了調(diào)整，對設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容均進(jìn)行了部分變更，導(dǎo)致環(huán)境敏感點(diǎn)有變化，主要環(huán)保措施隨線路調(diào)整發(fā)生了相應(yīng)的變化。②參見《廣東省環(huán)境保護(hù)廳責(zé)令改正違法行為決定書》（粵環(huán)違改字［2015］7號），http：//www.gdep.gov.cn/zwxx_1/zfgw/ shbtwj/201404/t20140409_168881.html，2016年5月8日訪問。

第二，在適用條件方面，重新報批，是針對建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的情形。也就是說，只有當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生了諸如性質(zhì)、規(guī)模等重大變動的情形，才需要建設(shè)單位重新報批環(huán)境影響評價文件；如果原審批的環(huán)境影響評價文件所指向的建設(shè)項(xiàng)目，盡管也發(fā)生了變動，但是屬于非重大事項(xiàng)的變動，那么，也不需要重新報批環(huán)境影響評價文件，而可能通過其他環(huán)境監(jiān)管制度，如環(huán)境影響評價后評估、環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度得以落實(shí)。比如，廣東省環(huán)保廳對廣東珠三角城際軌道交通有限公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)：該項(xiàng)目已經(jīng)開始建設(shè)，建設(shè)過程中對路線進(jìn)行了調(diào)整，對設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容均進(jìn)行了部分變更，導(dǎo)致環(huán)境敏感點(diǎn)有變化，主要環(huán)保措施隨線路調(diào)整發(fā)生了相應(yīng)的變化。其中屬于重大變更的有：1.設(shè)計(jì)速度目標(biāo)值由140km/h調(diào)整為200km/h。2.線路橫向位移超出200m的累積長度為61.2km，占原正線長度的62.1%。3.車站總數(shù)由15個增加至17個，增加了2個。車站位置、形式及規(guī)模均有不同程度的調(diào)整。4.穿越重要敏感區(qū)的數(shù)量減少2個，沿線涉及3處環(huán)境敏感區(qū)，調(diào)整設(shè)計(jì)后，新增線路以隧道形式下穿東莞黃旗山城市公園（市級森林公園）一處重要敏感區(qū)；穿越惠州西湖國家級風(fēng)景名勝區(qū)的線路平面基本一致，在景區(qū)范圍內(nèi)新增設(shè)一座西湖車站（地下站）；根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于東莞市集中式飲用水源保護(hù)區(qū)劃分方案的批復(fù)》（粵府函［2014］270號），石馬河沿線原保護(hù)區(qū)范圍參照飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理，工程穿越東深供水渠飲用水源保護(hù)區(qū)的位置及方式調(diào)整，本項(xiàng)目以橋梁形式跨越東深供水渠飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。5.聲環(huán)境敏感點(diǎn)新增78處、減少73處，變化總量151處，約占原敏感點(diǎn)數(shù)量的169.7%。③同注②。之所以特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批環(huán)境影響評價文件，是因?yàn)樗械慕ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的編制以及環(huán)保部門的審批，都是針對建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施而展開的，一旦原來被評價的建設(shè)項(xiàng)目在這些方面發(fā)生了重大變動，那么其原有的環(huán)境影響評價文件內(nèi)容及其結(jié)論以及環(huán)保部門的審批依據(jù)和審批要求，將難以涵蓋到新變動的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響方面。如果建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大事項(xiàng)變動而不重新報批環(huán)境影響評價文件，那么，不但原有的環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)被架空，而且重大變動后的建設(shè)項(xiàng)目對于環(huán)境影響的情況，將會因脫離環(huán)境影響評價制度而失去預(yù)防機(jī)制的約束，可能最終演變成環(huán)境影響的末端被動控制。

第三，在評價要求方面，重新報批，是針對已經(jīng)發(fā)生重大事項(xiàng)變動的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響進(jìn)行評價。這種重新環(huán)境影響評價，是以原有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價為基礎(chǔ)，重點(diǎn)評價涉及發(fā)生重大變動情況帶來的環(huán)境影響，特別是環(huán)境消極影響的評價，整個過程中突出原有項(xiàng)目與變動項(xiàng)目環(huán)境影響的對比。至于變動后建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的內(nèi)容與原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的內(nèi)容，往往存在一定的重疊性。當(dāng)然，如果屬于建設(shè)項(xiàng)目選址發(fā)生重大變動，那么將可能導(dǎo)致新變動建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價內(nèi)容的大變動。但不論是哪種情形，建設(shè)單位都要委托環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)按照環(huán)境影響評價各種導(dǎo)則編制環(huán)境影響評價文件，其內(nèi)容也同樣按照環(huán)境影響評價導(dǎo)則的編制。只不過，為了與原有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件相區(qū)別，重新報批的環(huán)境影響評價文件名稱中都加上“變更”字樣。如2010年編制并已審批的“山西潞安礦業(yè)集團(tuán)慈林山煤業(yè)有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產(chǎn)能釋放項(xiàng)目環(huán)境影響評價報告書”，因?yàn)轫?xiàng)目發(fā)生重大變動，在2015年重新進(jìn)行了環(huán)境影響評價并編制了“山西潞安礦業(yè)集團(tuán)慈林山煤業(yè)有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產(chǎn)能釋放項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價報告書”。④關(guān)于《山西潞安礦業(yè)集團(tuán)慈林山煤業(yè)有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產(chǎn)能釋放項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價報告書》的內(nèi)容，參見環(huán)境保護(hù)部關(guān)于2015年6月29日～2015年7月3日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件受理情況的公示。http：//hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201507/ t20150703_304765.htm，2016年5月9日訪問。

第四，在環(huán)評審批方面，重新報批，往往存在需要考慮的一個問題，就是原有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)內(nèi)容與變動后建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)內(nèi)容之間的關(guān)系如何界定。從實(shí)踐來看，由于建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批程序是在實(shí)施重大變動行為之前，而在此過程中，原有建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件及其環(huán)保部門的批復(fù)都已經(jīng)存在，建設(shè)單位也往往依此開始了項(xiàng)目的建設(shè)活動，因此，在建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件編制以及審批結(jié)果出來之前，建設(shè)單位原有的環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)，依然具有相應(yīng)的法律效力。對于建設(shè)單位擬作出的項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動的環(huán)境影響評價文件，環(huán)保部門并不必然一定就會同意批復(fù)。是否進(jìn)行批復(fù)，環(huán)保部門要根據(jù)法律規(guī)定依法審查并作出決定，不予同意變動的情形在實(shí)踐中時有發(fā)生。如2014年 12月10日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬噸合成氨變更工程環(huán)境影響報告書的通知》（環(huán)辦函［2014］1708號），認(rèn)為“經(jīng)審查，該項(xiàng)目及環(huán)境影響報告書存在以下主要問題：1.該項(xiàng)目變更內(nèi)容較多，不利環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險增大，在未依法完成變更審批手續(xù)情況下，已全部實(shí)施，并投入試生產(chǎn)，違反了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。2.變更報告書中灰渣場場址未按照《一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GBl8599-2001）關(guān)于‘應(yīng)避開斷層、斷層破碎帶，溶洞區(qū)，以及天然滑坡或泥石流影響區(qū)’的要求進(jìn)行比選論證。未分析廢水排放管線、液氨管道泄漏對地下水環(huán)境影響，未針對地下水污染防治提出相應(yīng)措施，不符合《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 地下水環(huán)境》（HJ 610-2011）要求。3.污水處理廠調(diào)節(jié)池規(guī)模與污水處理能力不匹配，初期雨水污染防控措施有效性不足，地表水環(huán)境影響分析不充分，不符合《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 地面水環(huán)境》（HJ/T2.3-93）要求。4.未明確廠區(qū)周邊及液氨管道兩側(cè)環(huán)境影響搬遷居民范圍、數(shù)量，環(huán)境風(fēng)險防范措施和應(yīng)急預(yù)案不完善，不符合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理防范環(huán)境風(fēng)險的通知》（環(huán)發(fā)［2012］77號）要求。鑒于上述問題，我部決定不予批準(zhǔn)該項(xiàng)目環(huán)境影響報告書。”⑤參見環(huán)保部《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬噸合成氨變更工程環(huán)境影響報告書的通知》（環(huán)辦函［2014］1708號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月12日訪問；另外還有如環(huán)保部《關(guān)于不予批準(zhǔn)大連市地鐵2號線一期工程變更環(huán)境影響報告書的通知》（環(huán)辦函［2014］1666號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm？keywords=，2016年5月12日訪問。當(dāng)然，從實(shí)踐中來看，環(huán)保部門對于建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動的環(huán)境影響評價文件大多進(jìn)行了同意批復(fù)。在環(huán)境影響評價文件批復(fù)中，通常除了提出一些新的要求外，最后也都加上其它要求仍然按照該建設(shè)項(xiàng)目原有環(huán)境影響評價文件的審批意見執(zhí)行的內(nèi)容。如2015年4月21日，環(huán)保部在《關(guān)于山西省長治經(jīng)坊煤業(yè)有限公司2.4Mt/a資源整合項(xiàng)目工程變更（新建北翼回風(fēng)立井項(xiàng)目）環(huán)境影響報告書的批復(fù)》（環(huán)審［2015］86號）中，就明確要求“其他要求仍按照環(huán)審［2012］217號文件執(zhí)行。”⑥參見環(huán)保部《關(guān)于山西省長治經(jīng)坊煤業(yè)有限公司2.4Mt/a資源整合項(xiàng)目工程變更（新建北翼回風(fēng)立井項(xiàng)目）環(huán)境影響報告書的批復(fù)》（環(huán)審［2015］86號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201504/t20150424_299556.htm，2016年5月12日訪問。

第五，在法律責(zé)任方面，重新報批，對于建設(shè)單位來說，屬于強(qiáng)制性法定義務(wù)，如違反則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。環(huán)境法律上，對于重新報批違反行為的性質(zhì)認(rèn)定，與一般性新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評價違法行為是一致的，在具體責(zé)任的承擔(dān)的方式上，也是一致的。《環(huán)境影響評價法》第31條第1款規(guī)定，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件，或者未依照規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。比如，廣東省環(huán)保廳針對廣東珠三角城際軌道交通有限公司在珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目開始建設(shè)之前沒有重新報批或者報請重新審核該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件違法行為，認(rèn)定該公司違反了《環(huán)境影響評價法》第24條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條的規(guī)定，決定責(zé)令該公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目停止建設(shè)，限期6個月內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)。⑦同注②。但是，2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第61條規(guī)定，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。”應(yīng)該說，新《環(huán)境保護(hù)法》第61條的規(guī)定，是落實(shí)違反環(huán)境影響評價制度法律責(zé)任的重大進(jìn)步。但是，實(shí)踐中，環(huán)保部與地方環(huán)保部門在適用法律實(shí)施行政處罰時，存在較大的差異。⑧關(guān)于《環(huán)境影響評價法》第31條與《環(huán)境保護(hù)法》第61條的法律適用問題，參見朱謙：《未報批環(huán)境影響評價文件擅自開工建設(shè)行為的法律適用分析》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第20期。為此，環(huán)保部在征求全國人大常委會法制工作委員會意見后，于2016年1月8日專門作出《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2016］6號）。在該復(fù)函中，對于“未批先建項(xiàng)目”是否適用“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的問題，環(huán)保部認(rèn)為，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，對“未批先建項(xiàng)目”，應(yīng)當(dāng)適用新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評價法》第31條有關(guān)“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。⑨具體內(nèi)容參見環(huán)境保護(hù)部：《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2016］6號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201601/t20160114_326150.htm，2016年5月12日訪問。

三、建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動認(rèn)定及其法律風(fēng)險

事實(shí)上，對于一個建設(shè)單位來說，涉及到建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動的環(huán)境影響評價文件的重新報批義務(wù)的違反，應(yīng)該比新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評價制度更積極主動些。因?yàn)椋ㄔO(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動的環(huán)境影響評價文件重新報批，往往有一個比較好的前提條件，即該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件已經(jīng)得到了環(huán)保部門的批復(fù)。它顯示著，該建設(shè)單位不僅應(yīng)該熟悉并遵守環(huán)境影響評價制度，而且還因?yàn)樵薪ㄔO(shè)項(xiàng)目已經(jīng)得到環(huán)保部門的批復(fù)，其變動工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件環(huán)保部門批復(fù)的可能性往往很大。那么，為什么實(shí)踐中還是存在嚴(yán)重的擅自進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的重大變動而沒有重新報批的違法現(xiàn)象呢？導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多方面，制度上的缺陷需要認(rèn)真的反思。

（一）重大事項(xiàng)變動判斷標(biāo)準(zhǔn)的基本要求

從項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況來看，一個建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件批復(fù)后，在整個建設(shè)過程中，往往都或多或少地存在一些變動。這種變動可以劃分為重大變動與非重大變動。重大變動屬于需要重新報批環(huán)境影響評價文件，而非重大變動則可納入環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收程序之中。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第24條的規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件。”實(shí)踐中，就需要明確重大事項(xiàng)變動的判斷標(biāo)準(zhǔn)。重大性事項(xiàng)變動標(biāo)準(zhǔn)的確立，一方面，為建設(shè)單位履行重新報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件提供指引；另一方面，也為約束環(huán)保部門合理地行使環(huán)境行政權(quán)力起到了監(jiān)督的作用。然而，重大性標(biāo)準(zhǔn)不是一個能自動生效的法律規(guī)定，它需要經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋，才能成為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件重新報批的行為規(guī)范。從《環(huán)境影響評價法》第24條的規(guī)定來看，它僅僅簡單地規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動”需要重新報批環(huán)境影響評價文件，但對于這五大類事項(xiàng)的變動，什么情形下構(gòu)成“重大變動”沒有明確的指引。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，重大性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有確定性的特征。重大性標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)橛锌深A(yù)見性，建設(shè)單位在實(shí)施重大事項(xiàng)變動行為之前即可預(yù)料《環(huán)境影響評價法》對自己行為的影響，從而能夠趨利避害。重大性標(biāo)準(zhǔn)若失去確定性，建設(shè)單位將因不能預(yù)料重新報批環(huán)境影響評價文件行為的法律后果而無所適從。為了實(shí)現(xiàn)確定性，重大性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能涵蓋重新報批環(huán)境影響評價文件各方面的行為規(guī)則，以便建設(shè)單位有所遵循。這一點(diǎn)，就如同建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的分類管理制度的落實(shí)。盡管，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)其對環(huán)境的影響大小分別編制環(huán)境影響評價報告書、報告表以及登記表，但是，如果僅有其原則性的規(guī)定，而沒有相應(yīng)的名錄制貫徹落實(shí)，無論是環(huán)保部門，還是建設(shè)單位，都將對一個建設(shè)項(xiàng)目如何歸類進(jìn)行環(huán)境影響評價無所適從。正是有了環(huán)保部制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，才使得《環(huán)境影響評價法》中的分類管理標(biāo)準(zhǔn)具有確定性特征，環(huán)保部門或者建設(shè)單位，只要對號入座就能夠履行各自的環(huán)境法律義務(wù)和責(zé)任。

（二）環(huán)保部對重大事項(xiàng)變動的解釋

在《環(huán)境影響評價法》第16條規(guī)定的環(huán)境影響評價分類管理制度中，其第3款中明確要求，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價分類管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定并公布。”依據(jù)此要求，國務(wù)院環(huán)保部門及時制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，并且該名錄根據(jù)形勢發(fā)展的變化，作了幾次修訂。可以說，如果沒有環(huán)保部制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，《環(huán)境影響評價法》中的環(huán)境影響評價分類管理制度將難以實(shí)施。那么，對于建設(shè)項(xiàng)目重大變動重新報批制度，在《環(huán)境影響評價法》第24條中只是原則性地作了規(guī)定，如果沒有類似如名錄類的規(guī)范對其作實(shí)施性的細(xì)化，那么，這項(xiàng)制度在實(shí)踐中將難以落實(shí)。值得注意的是，《環(huán)境影響評價法》第24條確立的項(xiàng)目重大變動重新報批制度中，并沒有明確要求環(huán)保部具體制定實(shí)施細(xì)則。那么，環(huán)保部是否依據(jù)職權(quán)制定過類似名錄類的實(shí)施細(xì)則呢？從總體上來看，環(huán)保部并沒有針對建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批問題，作出比較系統(tǒng)性和可操作性的解釋。如果從時間的維度來考察，就會發(fā)現(xiàn)環(huán)保部對此問題處理在相當(dāng)長的時間段里，還是比較消極的。

第一，從2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評價法》第24條確立該項(xiàng)制度以來，⑩實(shí)際上，建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件重新報批制度，并不是《環(huán)境影響評價法》的首創(chuàng)。因?yàn)椋?998年實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》第12條第1款中已經(jīng)作出了規(guī)定，即“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。”環(huán)保部在其后的十年間幾乎沒有作出過任何有關(guān)法律實(shí)施的解釋。

第二，2012年1月21日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》（環(huán)辦［2012］13號），?環(huán)境保護(hù)部辦公廳文件《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》（環(huán)辦［2012］13號），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgt/201202/t20120206_223151.htm，2016年5月12日訪問。開始涉及建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動的具體認(rèn)定解釋。盡管，該通知只是針對鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更進(jìn)行的解釋，但有兩點(diǎn)值得關(guān)注：其一，它是按功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)等變更情況進(jìn)行分類，來具體界定鐵路建設(shè)項(xiàng)目的重大變動；其二，確立了鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更重新報批環(huán)境影響評價文件的原則：（1）鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更如包括三項(xiàng)或三項(xiàng)以上重大變動的，應(yīng)開展該建設(shè)項(xiàng)目的全面環(huán)境影響評價并報批環(huán)境影響評價文件。重新開展環(huán)境影響評價應(yīng)執(zhí)行新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。（2）鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更如包括兩項(xiàng)以下重大變動的，應(yīng)開展該建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充環(huán)境影響評價并報批補(bǔ)充環(huán)境影響評價文件。除出現(xiàn)新的環(huán)境功能區(qū)外，補(bǔ)充環(huán)境影響評價工作原則上按原批復(fù)時的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。（3）鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更不構(gòu)成重大變動，或雖界定為重大變動，但對環(huán)境影響是向有利方向變化的，可納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收一并解決。

第三，2014年4月25日，為進(jìn)一步規(guī)范輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價管理，促進(jìn)輸變電工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，環(huán)保部起草了《輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目重大變動界定及處理原則》（征求意見稿），向社會征求意見。?參見環(huán)境保護(hù)部辦公廳文件《關(guān)于征求輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目重大變動界定及處理原則意見的函》（環(huán)辦函［2014］479號），http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201404/t20140429_271134.htm，2016年5月12日訪問。但遺憾的是，直到目前為止，《輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目重大變動界定及處理原則》文件還沒有正式出臺。

第四，2015年6月4日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號），?環(huán)境保護(hù)部辦公廳文件《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號），http：//www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201506/t20150610_303328.htm，2016年5月12日訪問。其內(nèi)容主要包括：其一，明確根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個因素中的一項(xiàng)或一項(xiàng)以上發(fā)生重大變動，且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，界定為重大變動。其二，屬于重大變動的應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理。其三，根據(jù)上述原則，結(jié)合不同行業(yè)的環(huán)境影響特點(diǎn)，環(huán)保部制定了水電、水利、火電、煤炭、油氣管道、鐵路、高速公路、港口、大石化9類行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單（試行）。其四，各地在試行過程中如發(fā)現(xiàn)新問題、新情況，要以書面形式反饋意見和建議，環(huán)保部將根據(jù)情況進(jìn)一步補(bǔ)充、調(diào)整、完善。各省級環(huán)保部門可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定本行政區(qū)特殊行業(yè)重大變動清單，報環(huán)保部備案。

（三）不確定性下的重大事項(xiàng)變動的法律風(fēng)險

從《環(huán)境影響評價法》實(shí)施以來環(huán)保部的行政作為情況看，這方面的工作并不及時和全面。在法律實(shí)施數(shù)年后，沒有任何實(shí)施規(guī)范、意見的發(fā)布。如果說，在這種情況下，不出現(xiàn)嚴(yán)重的違反《環(huán)境影響評價法》第24條的現(xiàn)象，反倒很奇怪了。2015 年6月份出臺的《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號），應(yīng)該說是一個很大的進(jìn)步，至少將九大類行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目重大變動行為納入評判之中。當(dāng)然，這份清單的發(fā)布，與中紀(jì)委巡視環(huán)保部的反饋意見應(yīng)該有很大的關(guān)系。建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動的認(rèn)定，在長期存在不確定性狀態(tài)下，相關(guān)法律主體的法律責(zé)任風(fēng)險比較大。

第一，對于建設(shè)單位來說，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件批復(fù)過后，項(xiàng)目建設(shè)的過程中，有關(guān)建設(shè)事項(xiàng)發(fā)生變動，并不是特別新鮮之事。由于法律規(guī)定的變動標(biāo)準(zhǔn)不清楚，在“多一事不如少一事”的心理狀態(tài)下，絕大多數(shù)建設(shè)單位往往會選擇通過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收程序，來使得建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)變動的合法化。然而，環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收，通常是以環(huán)境影響評價文件與環(huán)保部門的批復(fù)為依據(jù)的。這種方式驗(yàn)收通過的結(jié)果是，一些本該需要通過重新報批環(huán)境影響評價文件的項(xiàng)目逃避了法律的監(jiān)管。但是，對于已經(jīng)發(fā)生變動的建設(shè)項(xiàng)目來說，不論是在建設(shè)過程之中，抑或是已經(jīng)建成將要申請驗(yàn)收，都有可能面臨被環(huán)保部門認(rèn)定為需要重新報批環(huán)境影響評價文件。在這種情形下，建設(shè)單位的預(yù)期判斷，可能與環(huán)保部門的預(yù)期判斷并不一致，但卻可能被環(huán)保部門認(rèn)定為違法行為，并依次將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。特別是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第61條規(guī)定，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。”

第二，對于環(huán)保部門來說，建設(shè)項(xiàng)目重大變動環(huán)境影響評價文件重新報批的監(jiān)管，同樣也面臨法律風(fēng)險。從實(shí)踐中來看，環(huán)保部門對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件審批后，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理往往并不及時移交環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，因此，項(xiàng)目從建設(shè)到環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收之間，環(huán)保部門并沒有足夠的人力、物力實(shí)施監(jiān)管，對于建設(shè)單位涉及項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動行為，環(huán)保部門并不能及時發(fā)現(xiàn)，而一旦到環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收之時，即便發(fā)現(xiàn)有事項(xiàng)變動，但是在沒有法律明確界定重大變動之際，環(huán)保部門也多以驗(yàn)收通過了事。但反過來說，如果環(huán)保部門認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)變動已經(jīng)構(gòu)成重大性標(biāo)準(zhǔn)，那么，它就會要求建設(shè)單位辦理或者補(bǔ)辦環(huán)境影響評價文件的重新報批手續(xù)。但是，這也同樣面臨著法律依據(jù)是否明確的考量。除了有些明顯的如項(xiàng)目地點(diǎn)遷移、大幅度擴(kuò)大規(guī)模等事項(xiàng)變動構(gòu)成重大性以外，大多數(shù)情形下需要環(huán)保部門的自我判斷。由于要求建設(shè)單位重新報批環(huán)境影響評價文件，甚至基于其未重新報批先建而實(shí)施處罰等，對建設(shè)單位來說，不僅增加其實(shí)施重新報批之經(jīng)濟(jì)成本和時間成本，而且還可能導(dǎo)致其承擔(dān)被行政處罰的法律責(zé)任。這種情況下，環(huán)保部門往往會陷入難以提供明確法律依據(jù)的尷尬境地，甚至在建設(shè)單位提起司法審查時，面臨敗訴的法律風(fēng)險。

四、建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批制度的落實(shí)

在環(huán)保部的網(wǎng)站上，自2015年1月1日起，總共公布了五份環(huán)境行政處罰決定書，包括2015 年2月25日作出的《行政處罰決定書》（鐵法煤業(yè)集團(tuán)大強(qiáng)煤礦有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］9號）；?參見環(huán)保部《行政處罰決定書》（鐵法煤業(yè)集團(tuán)大強(qiáng)煤礦有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］9號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/qt/201502/t20150227_296183.htm，2016年5月8日訪問。2015年2月25日作出的《行政處罰決定書》（安徽馬鋼羅河礦業(yè)有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］8號）；?參見環(huán)保部《行政處罰決定書》（安徽馬鋼羅河礦業(yè)有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］8號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201502/t20150227_296181.htm，2016年5月8日訪問。2015年8月18日作出的《行政處罰決定書》（內(nèi)蒙古珠江投資有限公司）（環(huán)法［2015］69號）；?參見環(huán)保部《行政處罰決定書》（內(nèi)蒙古珠江投資有限公司）（環(huán)法［2015］69號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308988.htm，2016年5月8日訪問。2015年8月24日作出的《行政處罰決定書》（中石油云南石化有限公司）（環(huán)法［2015］70號）。?參見環(huán)保部《行政處罰決定書》（中石油云南石化有限公司）（環(huán)法［2015］70號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308990.htm，2016年5月8日訪問。在這五份行政處罰決定書里，其中有四個案例都是針對建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動未重新報批環(huán)境影響評價文件違法行為而實(shí)施行政處罰的。這也從一個側(cè)面反映出，實(shí)踐中，這類環(huán)境違法行為比較嚴(yán)重。盡管，這幾份行政處罰決定書中，都認(rèn)定存在需要重新報批而未報批的違法事實(shí)，但并沒有列舉重大變動的具體事項(xiàng)。事實(shí)上，無論是環(huán)保部門，還是建設(shè)單位，他們都需要明確建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批環(huán)境影響評價文件的法律規(guī)范。那么，全面規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動重新報批行為的內(nèi)容究竟應(yīng)該包括哪些方面呢？

（一）編制建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價名錄

在2012年，環(huán)保部曾經(jīng)針對鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價問題，專門發(fā)布過《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》（環(huán)辦［2012］13號）文件，2015年又在此基礎(chǔ)上，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號）文件，將建設(shè)項(xiàng)目變動環(huán)境影響評價管理擴(kuò)大到9個行業(yè)。但是，從現(xiàn)實(shí)的需要來看，僅僅局限于部分行業(yè)的項(xiàng)目變動環(huán)境影響評價管理顯然不夠，因此，亟需由環(huán)保部編制一個《建設(shè)項(xiàng)目重大變動環(huán)境影響評價管理名錄》。該《名錄》的制定要把握以下幾點(diǎn)：第一，要明確建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個因素中的一項(xiàng)或一項(xiàng)以上發(fā)生重大變動，且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，界定為重大變動。建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個因素的變動與環(huán)境的影響，特別是消極的影響聯(lián)系起來，也是非常有必要的，它應(yīng)該成為環(huán)保部在制訂《名錄》時判斷有關(guān)重大事項(xiàng)變動的依據(jù)。第二，屬于重大變動的應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理。建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動，因?yàn)橐婕翱赡軐?dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，盡管原有項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件已經(jīng)審批，但新的重大事項(xiàng)變動重新編制的環(huán)境影響評價文件，環(huán)保部門并不一定同意批復(fù)。?比如2014年12月10日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬噸合成氨變更工程環(huán)境影響報告書的通知》（環(huán)辦函［2014］1708號）。http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月18日訪問。另外還有如環(huán)保部《關(guān)于不予批準(zhǔn)大連市地鐵2號線一期工程變更環(huán)境影響報告書的通知》（環(huán)辦函［2014］1666號），參見http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm，2016年5月18日訪問。至于非重大事項(xiàng)變動的情形，在實(shí)踐中也是經(jīng)常出現(xiàn)的。雖然，它不必然納入重新報批環(huán)境影響評價文件監(jiān)管之列，但畢竟某些事項(xiàng)的變動，其建設(shè)項(xiàng)目的基本情況已經(jīng)與原來審批的環(huán)境影響評價文件所記載的內(nèi)容不符，因此，只能通過在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)加以補(bǔ)正，以作為建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)行的環(huán)境監(jiān)管的法律依據(jù)。因此，采取這種分類處理方式，既切合實(shí)際，有效降低建設(shè)單位的守法成本，也有利于環(huán)境行政監(jiān)管效率的提高。第三，作為名錄制，雖然分行業(yè)進(jìn)行列舉重大變動事項(xiàng)，但列舉的弊端是難以窮盡所有類型建設(shè)項(xiàng)目。因此，一方面，要鼓勵各省級環(huán)保部門可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定本行政區(qū)特殊行業(yè)重大變動清單，報環(huán)保部備案。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄是由《環(huán)境影響評價法》明確授權(quán)環(huán)保部門來制定的，因此，環(huán)保部在2008年將以前授權(quán)省級環(huán)保部門認(rèn)定環(huán)境影響評價分類管理權(quán)限收回，統(tǒng)一由環(huán)保部來行使是合適的。但與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄制定不同，《環(huán)境影響評價法》中并沒有規(guī)定重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件重新報批管理規(guī)范由誰制定，因此，此處采取備案制也是符合實(shí)際的。另一方面，各地在實(shí)施過程中如發(fā)現(xiàn)新問題、新情況，也可以書面形式反饋意見和建議，環(huán)保部將根據(jù)情況進(jìn)一步補(bǔ)充、調(diào)整、完善。事實(shí)上，自從環(huán)保部出臺了《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號）文件后，各省級環(huán)保部門也都在此基礎(chǔ)上出臺了在本省范圍內(nèi)適用的補(bǔ)充性規(guī)則。比如，2015年10 月25日，江蘇省環(huán)保廳在環(huán)保部文件基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步出臺了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目重大變動環(huán)評管理的通知》（蘇環(huán)辦［2015］256號）文件。該文件有兩點(diǎn)值得注意：第一，明確有關(guān)水電等九個行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的重大變動參照環(huán)保部環(huán)辦［2015］52號文附件清單進(jìn)行認(rèn)定，并具體提出了幾項(xiàng)具體要求；第二，在環(huán)保部水電等九大行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，以附件的形式，專門制訂了《其他工業(yè)類、生態(tài)類建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單（試行）》，并要求，九個行業(yè)以外的其他工業(yè)類、生態(tài)類建設(shè)項(xiàng)目的重大變動參照該通知附件清單進(jìn)行認(rèn)定。?參見江蘇省環(huán)保廳文件《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目重大變動環(huán)評管理的通知》（蘇環(huán)辦［2015］256號），http：//www.jshb.gov. cn：8080/pub/root14/xxgkcs/201510/t20151026_323803.html，2016年5月22日訪問。制定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件重新報批名錄，解決了重大變動的認(rèn)定自由裁量過大問題，使得其具備了客觀化的評價標(biāo)準(zhǔn)，也非常有利于各方主體的預(yù)期判斷。

（二）區(qū)分重新報批環(huán)境影響評價文件的編制形式

一般新建、擴(kuò)建或者改建項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件的形式，在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中都要很明確地規(guī)定，并且由環(huán)保部制定有關(guān)環(huán)境影響評價文件編制的各種導(dǎo)則以指引，但建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動后的環(huán)境影響評價文件編制形式如何選擇，目前各級環(huán)保部門并沒有比較規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定。2015年6月，環(huán)保部在發(fā)布《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》中，并沒有針對有關(guān)重大事項(xiàng)變動重新報批環(huán)境影響評價文件形式提出要求。從實(shí)踐中看，這種重新報批的環(huán)境影響評價文件可以大致分為兩種形式：基于全面環(huán)境影響評價而編制的環(huán)境影響評價報告和基于部分變動的補(bǔ)充環(huán)境影響評價而編制的環(huán)境影響評價報告。一般來說，進(jìn)行全面環(huán)境影響評價而編制環(huán)境影響評價文件，需要建設(shè)單位和環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)投入更多的時間、精力和財(cái)力，建設(shè)單位會產(chǎn)生一定的抵觸情緒。對于編制補(bǔ)充環(huán)境影響評價文件來說，建設(shè)單位往往是愿意接受的。目前，地方環(huán)保部門在報批重新編制的環(huán)境影響評價文件時，會難以把握。對于這個問題，環(huán)保部在2012年發(fā)布的《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》（環(huán)辦［2012］13號）中，曾經(jīng)有過比較細(xì)致的具有可操作性的分類，即鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更，如包括三項(xiàng)或三項(xiàng)以上重大變動的，應(yīng)開展該建設(shè)項(xiàng)目的全面環(huán)境影響評價并報批環(huán)境影響評價文件；鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更如包括兩項(xiàng)以下重大變動的，應(yīng)開展該建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充環(huán)境影響評價并報批補(bǔ)充環(huán)境影響評價文件。因此，從實(shí)際情況來看，確實(shí)也沒有必要所有的建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動都要進(jìn)行全面環(huán)境影響評價，可以在總結(jié)環(huán)保部對鐵路建設(shè)項(xiàng)目變動重新報批環(huán)境影響評價文件實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，具體確定重新報批環(huán)境影響評價文件編制要求，并配置相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價導(dǎo)則。當(dāng)然，區(qū)分建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動需要重新報批環(huán)境影響評價文件的類型，有其現(xiàn)實(shí)意義。但實(shí)踐中，還沒有厘清，重新報批的環(huán)境影響評價文件與原來已經(jīng)批準(zhǔn)過的環(huán)境影響評價文件的關(guān)系。因?yàn)椋械沫h(huán)境影響評價文件及其環(huán)保部門的批復(fù)，如果沒有被依法廢止，它是否繼續(xù)發(fā)生法律效力呢？由于建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)的重大變動，導(dǎo)致環(huán)境影響評價文件重新報批的審批部門，極有可能是原審批部門的上下級部門。如果重新報批的環(huán)境影響評價文件審批權(quán)屬于下級環(huán)保部門，其作出的批復(fù)廢止原批復(fù)是否有法律根據(jù)呢？在未來具體制度設(shè)計(jì)時，可以考慮分兩種情形來解決，即如果建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動需要重新全面編制環(huán)境影響評價文件并報批，由于新的環(huán)境影響評價文件完全覆蓋了原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的內(nèi)容，由重新報批審批權(quán)的環(huán)保部門，在新的批復(fù)意見中，將原環(huán)境影響評價文件批復(fù)意見中的合理部分充分吸納，并明確廢止原環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)意見。如果建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動需要補(bǔ)充編制環(huán)境影響評價文件并報批，那么，由于新的環(huán)境影響評價文件并沒有完全覆蓋原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的內(nèi)容，環(huán)保部門在審批時，要注意到前后兩份環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)內(nèi)容的交叉與獨(dú)立之處，并明確項(xiàng)目建設(shè)與驗(yàn)收過程中，建設(shè)項(xiàng)目前后環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)的有效性。

（三）界定重新報批環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)

當(dāng)建設(shè)單位編制了重新報批的環(huán)境影響評價文件，面臨著一個現(xiàn)實(shí)問題，即重新報批的環(huán)境影響評價文件是否依舊為原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的審批機(jī)構(gòu)。《環(huán)境影響評價法》第24條第1款規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件。”該款中并沒有明確是否要報原審批機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，但《環(huán)境影響評價法》第24條第2款卻規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，方?jīng)Q定該項(xiàng)目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)報原審批部門重新審核；原審批部門應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件之日起十日內(nèi)，將審核意見書面通知建設(shè)單位。”這說明，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件需要重新審核時，環(huán)境影響評價文件必須要報原審批部門審核。那么，第24條第1款中的重新報批環(huán)境影響評價文件，為什么沒有提及要報原審批部門審批呢？究竟是立法疏漏，還是有意為之？如果結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價立法的其他內(nèi)容觀察，立法者這種不限定為原審批部門重新審批，是有其原因的。因?yàn)椋董h(huán)境影響評價法》劃分環(huán)保部門環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)方式：一方面是列舉環(huán)保部審批權(quán)限；另一方面是授權(quán)省級人民政府對省級以下環(huán)保部門審批權(quán)限進(jìn)行劃分。但不管如何劃分，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)等重要事項(xiàng)是劃分環(huán)境影響評價文件審批權(quán)的重要依據(jù)。也就是說，隨著原有建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)等事項(xiàng)的重大變動，該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限也將相應(yīng)發(fā)生改變，而重新審核環(huán)境影響評價文件，是建立在建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)等事項(xiàng)并沒有變化的基礎(chǔ)上的，環(huán)境影響評價文件也基本沒有什么變化，因此交由原審批部門審核比較合適。事實(shí)上，不僅是環(huán)保部的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限在發(fā)生改變，省級人民政府決定的地方各級環(huán)保部門審批權(quán)限，也是隨著環(huán)保形勢的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。比如，為貫徹落實(shí)國務(wù)院深化行政審批制度改革的決策部署，提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理效能，推進(jìn)簡政放權(quán)，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目權(quán)限的調(diào)整，2013 年11月15日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于下放部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的公告》（公告2013年第73號），對2009年第7號公告內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，將其中部分項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限下放至省級環(huán)境保護(hù)部門。?參見環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于下放部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的公告》（公告 2013年 第73號），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgg/201312/t20131210_264719.htm，2016年5月23日訪問。2015年3 月13日，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和國務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，環(huán)保部對其審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄又進(jìn)行了調(diào)整，并以《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2015年本）》予以公告。要求省級環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)根據(jù)該公告，及時調(diào)整公告目錄以外的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限，報省級人民政府批準(zhǔn)并公告實(shí)施。?參見環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于發(fā)布〈環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2015年本）〉的公告》，（公告2015年第17號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317_297342.htm，2016年5月18日訪問。繼2013 年11月下放25項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批權(quán)限后，環(huán)保部再次作出調(diào)整，將火電站、熱電站、國家高速公路等項(xiàng)目環(huán)評審批權(quán)限下放至省級。2013年11月環(huán)保部下放的25項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評審批權(quán)限主要是基礎(chǔ)設(shè)施類和環(huán)境影響較小的項(xiàng)目，如分布式燃?xì)獍l(fā)電、城市快速軌道交通、擴(kuò)建民用機(jī)場、抽水蓄能電站等項(xiàng)目。?參見《環(huán)保部下放部分項(xiàng)目環(huán)評審批權(quán)》，http：//news.xinhuanet.com/house/km/2015-03-20/c_1114700925.htm，2016年5月20日訪問。由于《環(huán)境影響評價法》第24條第1款中，并沒有明確建設(shè)項(xiàng)目重新報批環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)問題，因此，實(shí)踐中地方環(huán)保部門往往覺得難以把握，特別是項(xiàng)目變動后涉及到審批權(quán)限的變化。為此，安徽省環(huán)保廳向環(huán)保部提出《關(guān)于部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評變更審批權(quán)限的請示》（皖環(huán)［2015］58號）。2015 年7月30日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目重大變動環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的復(fù)函》（環(huán)辦函［2015］1242號）。函復(fù)如下：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)行分級審批規(guī)定，向有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門報批項(xiàng)目重大變動環(huán)境影響評價文件。”?參見環(huán)保部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目重大變動環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的復(fù)函》（環(huán)辦函［2015］1242號），http：//www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgth/201508/t20150803_307663.htm，2016年5月20日訪問。

五、結(jié)語

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件重新報批制度，在我國《環(huán)境影響評價法》中已經(jīng)確立，但實(shí)踐中，大量違反該項(xiàng)制度的行為頻頻發(fā)生。其重要原因之一就是，法律的規(guī)定過于原則性。由于缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，無論是建設(shè)單位還是環(huán)保部門，都面臨執(zhí)法與守法的困境。這種制度性的重大缺陷，使得我國環(huán)境影響評價制度很容易被建設(shè)單位所規(guī)避，失去其預(yù)防環(huán)境問題產(chǎn)生的應(yīng)有作用。在實(shí)踐中，也往往成為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管過程腐敗生產(chǎn)的溫床。盡管，環(huán)保部基于中央巡視組的壓力，出臺了部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動清單，但距離建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動制度全覆蓋的落實(shí)，還有不小的差距。因此，建議環(huán)保部制定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動環(huán)境影響評價文件名錄，界定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分重新報批環(huán)境影響評價文件類型，明確重新報批環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限。

朱謙，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心教授、博士生導(dǎo)師。