綜合行政執法論綱

張利兆

綜合行政執法論綱

張利兆*

摘 要：黨的十八屆三中、四中全會決定對綜合行政執法體制改革提出了新的明確的要求。綜合行政執法是一項極其中國化的執法體制，沒有國（境）外現成的理論或經驗可供借鑒。綜合行政執法具有主體綜合性、職能綜合性、程序法定性等特點。當前，推行綜合行政執法不但具有深厚的法理基礎，而且具有改革的現實需要。但在制度設計時要把握好以下主要問題：明確改革的基本原則、建立或完善綜合行政執法機構、科學配置行政執法職權、加強綜合行政執法的協調配合、強化對綜合行政執法活動的監督制約、建設高素質的綜合行政執法隊伍。

關鍵詞：綜合行政執法 概念 制度框架

推行綜合行政執法，是改革行政管理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）都提出了綜合行政執法改革的要求。《決定》將綜合行政執法進一步區分為重點領域和跨部門①筆者認為這里的前后兩個“領域”含義是不同的。前一“領域”是在狹義上使用的，是指《決定》中具體列舉的一些行政管理領域，也可以理解為廣義的“部門”，同時可代稱為“系統”。因為前一“領域”列舉的，如城鄉建設等具體領域中，一般都有多個部門，因此“重點領域綜合執法”要解決的是前述多個部門的綜合問題。而后一“領域”則應從廣義上理解，具體指超越前一“領域”（“系統”）的更廣泛的行政管理范圍，因此這里的“跨部門”應該理解為“跨系統”（或狹義上的“領域”），否則前后表述會產生矛盾。筆者在本文中按照這一思路展開論述。另外，筆者著眼于對“跨部門綜合執法”的研究，因為它能涵蓋“重點領域綜合執法”中內部的“跨部門”綜合問題。綜合行政執法兩種類型。2015年4月，《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發［2015］15號），確定在全國22個省（自治區、直轄市）的138個城市開展綜合行政執法體制改革試點。綜合行政執法是隨著相對集中行政處罰權制度的建立而提出的一個新概念②參見中央編辦、國務院法制辦：《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發［2003］4號）。該通知提出“綜合行政執法則是在相對集中行政處罰權基礎上對執法工作的改革”。在實踐中，各地通過試點也已經取得了較好的成效。如在相對集中行政處罰權基礎上，全國基本建立了城市管理領域的綜合行政執法體制。，是我國在推動行政體制改革方面的一個創新，所以在世界上沒有可以完全借鑒的理論，同時，由于中國特殊的國情，也沒有現成的經驗可循，為此有必要對之進行深入研究。

一、綜合行政執法概念與類型

（一）概念

1.概念界定。“綜合執法”的法律概念，在學術界，比較有代表性的觀點有以下三種：一是認為綜合執法是多主體的聯合執法或共同執法。③“綜合執法機構是由相關的職能部門派出一定人員組成的，它綜合行使幾個相關部門的各項或一定的行政處罰權，作出處罰決定是以共同機關的名義來進行的。”參見楊解君：《關于行政處罰主體條件的探討》，載《河北法學》1996年第1期。二是認為綜合執法是多行政主體單一行政機關的執法。④“行政綜合執法是指在行政執法的過程中，當行政事態所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的有機的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動。”“行政綜合執法在執法過程中盡管是以一個單一的行政機關出現的，但不能因此就錯誤地認為行政綜合執法是單一行政主體的執法。”參見關保英：《執法與處罰的行政權重構》，法律出版社2004年版，第4頁。三是認為綜合執法是單一行政主體獨立的執法。⑤“行政綜合執法是指由依法成立或依法授權的一個行政機關綜合行使由兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政職權，并能以一個整體執法主體的名義承擔法律責任的一種行政執法制度。”參見王春業：《對“行政綜合執法”概念的再辨析》，載《鹽城師范學院學報》（人文社會科學版）2007年第3期。上述爭議主要集中在主體層面。筆者認同第三種觀點，而第一種觀點的“聯合執法”和第二種觀點的“多行政主體單一行政機關的執法”（筆者認為是一種委托執法）與綜合執法均有很大的區別，在后文概念比較中將會論及。

在概念問題上，除上述執法主體爭議之外，還涉及執法權力配置問題，即綜合的權力范圍問題。執法權力配置包括縱向配置和橫向配置兩個維度。對縱向權力配置，《決定》提出了原則要求。⑥即“強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責”。橫向的權力配置又可以分為結構性和功能性兩個維度。結構性配置是指行政機關所行使的不同屬性的行政權力，即職權類型；功能性配置是指這些權力發生作用的不同領域和事項，即職權范圍。⑦參見熊文釗主編：《城管論衡：綜合行政執法體制研究》，法律出版社2012年版，第37頁。行政執法權力是行政權力的下位概念，在配置原理上是相同的。在縱向配置上，由于中央對市縣兩級政府的職責定位基本相同，而行政執法權又主要集中在市縣兩級，因此筆者認為在市縣兩級政府層面上，綜合行政執法部門的職權宜采取對應的模式。在橫向配置上，由于職權范圍問題只涉及到同種性質的職權歸并問題，爭議較小，因此筆者主要就職權類型綜合問題進行分析。

關于綜合行政執法的職權類型，大致有三種觀點：第一種為最廣義說，認為綜合行政執法不僅綜合所有的行政執法行為，還可以綜合行政管理行為。⑧參見關保英：《執法與處罰的行政權重構》，法律出版杜2004年版，第17頁。第二種為廣義說，認為綜合行政執法綜合所有的行政執法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強制、行政許可等。⑨參見青鋒：《行政執法體制改革的圖景與理論分析》，載《上海政法學院學報》2007年第1期。第三種為狹義說，認為綜合行政執法綜合行政處罰和行政強制（包括其中涉及的行政調查）。⑩同注⑦，第2～3頁。

筆者贊同第三種觀點。原因如下：

（1）行政執法是指行政機關依照法律的規定對行政管理相對人實施的影響其權利義務的外部具體行政行為，而行政管理行為含義則非常寬泛。行政管理行為既可針對內部工作人員，也可以針對外部相對人，而行政執法的對象不應包括內部工作人員，因此將范圍擴大至所有行政管理行為顯然不妥當。《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發［2015］15號）對此已經進行了明確界定。

（2）《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》）第25條對相對集中行政許可制度進行了規定。但它只能是單一化的集中11參見《關于印發〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》（中央編辦發［2015］16號）。《行政許可法》頒布之后，在實踐中，推行過相對集中行政許可權的實踐，但僅僅是將各類行政許可集中到一個大廳，實行“一站式”服務。。在行使行政許可權過程中，也會涉及行政處罰等行政權力的行使，但是對此尚無明確的法律依據，行政征收等也存在類似問題。而《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》和《關于印發〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》對兩者也進行了區分，因此，就目前而言不應該將它納入其中。

（3）從行政過程論的角度看，行政強制與行政處罰這兩種行政行為聯系度很高。作出行政處罰決定前一般要借助一定的調查手段，調查很可能也要借助行政強制，而行政處罰決定作出后，也很可能需要通過強制執行來實現行政目的。因此，一般認為，行政檢查權是附屬于行政處罰權的，相對集中行政處罰權之后，行政強制權和行政檢查權也應該隨之轉移。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第16、36、51條和《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《強制法》）第25條的規定符合上述原理，并為之提供了法律支撐。因此，綜合行政執法應該是行政處罰權、行政調查權和行政強制權的綜合。而在各地的綜合行政執法實踐中，也基本上將行政調查權、行政強制權和行政處罰權進行綜合。12《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》 （2008年9月19日浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過，自2009年1月1日起施行） 第8條、《寧波市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》（2009年11月24日市人民政府第67次常務會議審議通過，自2010年1月1日起施行）第7條則明確進行了規定。《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》也體現了這一基本精神。

（4）在行政處罰權相對集中基礎上的綜合行政執法有法律的明確規定，在實踐上也是必要和可行的。國務院推行相對集中行政處罰權的目的，就在于解決執法機構眾多、執法權分散的問題。經過多年的試點和全國推行，已經證明了該制度對于解決上述問題，以及降低行政執法成本，確實起到了重要作用。應該說，與中央推行的綜合行政執法體制改革價值目標是一致的13參見中央編辦、國務院法制辦：《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發［2003］4號）。。

而綜合行政執法的職權范圍，具體而言，就是行政執法主體行使行政處罰權的范圍。在推進相對集中行政處罰權過程中，國務院和各省都有相應的執法范圍規定，但不完全統一，而且隨著行政執法體制改革的進一步推進，職權范圍會處于不斷變化之中。

通過借鑒、分析和綜合各方的見解，筆者認為綜合行政執法，可以理解成為了解決行政執法主體職能交叉、分散，在相對集中行政處罰權的基礎上，通過重新調整行政執法權配置，將原有交叉、分散的行政處罰權集中于某一獨立的行政執法主體行使，并將與實施行政處罰權緊密關聯的行政強制權和行政檢查權等權力一并賦予該綜合行政執法主體的新的行政執法模式。

2.關聯概念辨析。在實踐中，有時對綜合行政執法與聯合執法、委托執法和相對集中行政處罰權不加區分，因此需要厘清。

（1）綜合行政執法與聯合執法。聯合執法是指多個執法主體聯合組成執法機構，統一對相對人進行監督檢查，但以各自的名義對相對人實施處理或處罰的活動。兩者有著明顯的區別：一是設立依據不同。綜合執法機構依法成立，而聯合執法機構則沒有法律依據，聯合執法不是法律規定的執法方式。二是獨立性不同。綜合執法機構是常設的獨立的執法機構，而聯合執法機構則是臨時機構，只是執法者的集合。三是主體地位不同。綜合行政執法主體以自己名義實施行政執法活動，并以自己名義作出決定，而聯合執法機構不是一個獨立的行政主體，在聯合執法中，只能以各行政機關名義執法，并作出相應的決定。

（2）綜合行政執法與委托執法。委托執法在《處罰法》和《許可法》中均有規定，委托的依據是法律、行政法規和規章。委托執法與綜合行政執法最大的不同點是盡管由被委托單位行使執法權，但是行使決定權的法定主體還是委托單位，因此法律責任也由委托單位承擔。而綜合行政執法機構則主體獨立，責任也獨立承擔。

（3）綜合行政執法與相對集中行政處罰權。前些年，對此沒有進行細分。14“在國務院下發的規范性文件中，既有‘相對集中行政處罰權’的稱謂，也有‘綜合行政執法’的稱謂，在法制實踐中二者似乎沒有進行嚴格的區分。”參見熊文釗主編：《城管論衡：綜合行政執法體制研究》，法律出版社2012年版，第1頁。相對集中行政處罰權是指依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政處罰制度。而“綜合行政執法則是在相對集中行政處罰權基礎上對執法工作的改革。綜合行政執法不僅將日常管理、監督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體系……。”15同注13。但是兩者還是具有差異性：一是兩者的著眼點不同。相對集中行政處罰權是國務院法制辦公室根據《處罰法》，主要針對職能歸并提出的一種執法體制改革方式，而綜合行政執法是中央編制委員會辦公室在職能歸并的基礎上，進一步著眼于機構、編制的調整提出的一種執法體制改革方式。二是涉及的范圍不同。綜合行政執法除了行政處罰權的集中之外，還集中了關聯的監督檢查權、行政強制權等，因此涉及的職權更加廣泛。

鑒于有關規范、文件精神和上述概念，筆者認為綜合行政執法具有主體綜合性、職能綜合性和程序法定性三個基本特征。其中，程序法定性要求綜合行政執法的實施應遵循法律程序，即它的設立權或決定權在于國務院或經國務院授權的省級人民政府。

（二）類型

綜合行政執法在理論和實踐中有不同的認識。在實踐中，有三種基本類型：

1.通過大部制改革而形成的綜合行政執法。如文化系統的綜合執法體制162004年8月，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦〈關于在文化體制改革綜合性試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見〉》（中辦發［2004］24號），啟動了文化市場綜合執法改革。按照文件要求，寧波市于2005年5月在全國率先完成了文化市場綜合改革，組建了寧波市文廣新聞出版局和文化市場行政執法總隊，履行文化、廣電、新聞出版、文物、版權等法律法規規定的行政執法職能。和由工商行政管理、食品藥品監督、質量和技術監督部門組建市場監督管理局而形成的綜合執法體制。

2.相對集中行政處罰權基礎之上的跨部門綜合行政執法。如在全國范圍內推行的城市管理領域相對集中行政處罰權（同時綜合行使行政強制和行政檢查等職權）體制，以及在此基礎上的進一步擴權、擴面改革。

3.重點領域（或稱重點“部門”）內部執法力量整合而形成的綜合行政執法體制。如交通領域、農業領域綜合行政執法。在原有體制下，每一支執法隊伍都是獨立的，不但有法律依據，而且具有法定機構，綜合的途徑有兩種：一是通過相對集中行政處罰權及相應的行政強制權、行政檢查權來實現；二是通過委托執法方式，委托其中一支執法隊伍集中執法的方式來實現。

從狹義上理解，應該為通過大部制改革而形成的綜合行政執法和相對集中行政處罰權基礎之上的綜合行政執法兩種基本類型。而筆者認為嚴格意義上的綜合行政執法只是相對集中行政處罰權基礎之上的綜合行政執法這種類型。因為從一開始，相對集中行政處罰權就是作為綜合行政執法改革的基礎和作為“對現行行政管理體制的重大改革”提出來的。它不但為解決我國政府管理中長期存在的一些深層次問題積累了有益的經驗，也為綜合行政執法改革指明了方向，因為行政處罰權的集中，將導致行政執法主體、職權、方式的變動，進而導致新的執法機構與其他執法機構關系的變動。

二、綜合行政執法的沿革及存在的問題

（一）沿革

綜合行政執法可以說是從城市管理領域開始實踐的，因此筆者針對十余年來城市管理綜合行政執法體制的變革情況進行分析。該體制的形成，經歷了從單獨執法到聯合執法，進一步發展到相對集中行政處罰權和城市管理綜合行政執法的過程。這一沿革特點也基本能反映其他領域的綜合行政執法的發展變化情況。而十八屆四中全會以后，綜合行政執法改革進入了一個全新階段。

1.單獨執法階段。單獨執法是指行政執法部門單獨完成執法活動，實現執法的目標情形。但是，單獨執法在以下三種情形下會遇到困難：（1）某個行政執法機關在實施行政檢查時，發現相對人存在涉嫌違反其他部門負責執行的法律、法規的情形，無權直接處置，如果事后移送有權機關又可能喪失查處條件。（2）暴力抗法事件發生可能使行政執法活動難以進行。（3）由于行政管理分工的細化，客觀上難以避免不同行政執法機關依據各自的部門法對同一相對人甚至同一件事項重復進行檢查。

2.聯合執法階段。為了解決單獨執法中存在的上述問題，在實踐中出現了聯合執法的形式。這雖然具有一定的合理性，但從長遠看，它實際上又相當程度地加大了某些問題的解決難度：（1）使行政執法機關林立、行政執法隊伍膨脹的狀況愈演愈烈。（2）伴隨著聯合執法而來的是低效而且缺乏公正性的突擊執法、運動式執法。（3）部門之間行政執法權力交叉、責任不清，執法扯皮的現象日益嚴重。（4）執法趨利、執法擾民的現象屢禁不止。因此，聯合執法也只能是一種暫時性的途徑。

3.相對集中行政處罰權和綜合行政執法并舉階段。由于聯合執法難以消除上述問題，為此需要在執法主體和職能上進行完善。按照《處罰法》的規定，相對集中行政處罰權試點工作于1997年便開始實施17國務院：《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發［1996］113號）。，國務院先后在82個城市開展了相對集中行政處罰權試點工作。不過，在試點的過程中，并沒有區分“相對集中行政處罰權”和“綜合行政執法”這兩個概念。18例如，國務院法制辦在1997年3月7日給北京市人民政府辦公廳的復函，標題就是《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合行政執法試點工作的復函》（國法函［1997］12號）；廣州市關于城市管理相對集中行政處罰權的規則名為《廣州市城市管理綜合執法細則》。基于這種法制實踐，有的學者將這二者不加區分地進行研究。關保英：《執法與處罰的行政權重構》，法律出版社2004年版，第17頁。

2002年9月，國務院在總結試點成功經驗的基礎上，下發了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發［2002］17號），又正式授權各省、自治區、直轄市政府在本行政區域內開展相對集中行政處罰權工作。從地方在城市管理領域實行相對集中行政處罰權的情況看，有關城市按照“精簡、統一、效能”的原則集中了部分行政處罰權，取得了明顯的成效。上述“決定”也為進一步推進相對集中行政處罰基礎上的綜合行政執法提供了規范或政策依據。

有關古代建筑的文字記錄資料可分為3種：金石文字、題記與古代文獻記載[4]4。有關旌義坊的文字記錄，僅有金石文字和古代文獻記載。

2002年9月，國務院辦公廳轉發中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發［2002］56號），該“意見”提出了“綜合行政執法”的概念，要求做好綜合行政執法試點與相對集中行政處罰權有關工作的相互銜接。而中央編辦、國務院法制辦《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦法［2003］4號）則將上述兩種提法相提并論。鑒于上述要求，在地方的實踐中，呈現出兩者并舉的狀態。

4.推進綜合行政執法階段。十八屆四中全會《決定》對綜合行政執法，以黨的決議形式提出了具體要求，標志著綜合行政執法推進工作進入了全新的階段。為此，2015年2月27日，浙江省人民政府發布了《關于深化行政執法體制改革全面推進綜合行政執法的意見》（浙政法［2015］4號）（以下簡稱《意見》），對在全省域范圍內推進更廣范圍的綜合行政執法進行了部署，中央編辦于2015 年4月，也發布了《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，對在全國范圍內的綜合行政執法試點作出了安排。《決定》在具體表述上沒有再涉及相對集中行政處罰權問題，對此，可能會有讀者對前述筆者關于綜合行政執法的概念產生質疑，筆者認為當前推行的綜合行政執法改革尚未超出前述概念的涵攝范圍。首先，當前的行政執法體制改革是在現有的法律框架下展開的，而根據現有的法律規定，綜合行政執法的基礎性法律制度仍然是相對集中的行政處罰權制度；其次，從十八屆三中和四中全會兩個《決定》的關系看，也照樣可以得出相對集中行政處罰權是綜合行政執法權基礎和前提的結論。因為黨的十八屆三中全會《決定》明確提出了“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法”的要求，并確定了當前和今后一段時期關于全面改革的目標、原則和主要內容，而十八屆四中全會《決定》則是在法治領域對上述改革要求的具體貫徹和落實，前者對后者具有指導意義。可以說綜合行政執法改革進入了全新的階段，即更加注重改革的系統性、綜合性和全面性。

（二）問題

綜合行政執法體制改革取得了不少成效，但是這一改革涉及部門利益的重大調整，工作范圍廣、難度大，同時由于整體改革要求不明，因此在探索中也出現了一些問題和困難。

1.綜合執法范圍確定與職責劃轉方面存在困難。（1）個別部門在綜合行政執法范圍及劃轉行政執法事項方面意見不夠一致，存在一定的本位主義。往往想把矛盾多、難度大的執法事項劃轉給綜合行政執法部門，甚至希望只負責審批，把日常監管、執法全部交給綜合行政執法部門。（2）日常監管與執法職責劃分難度較大。業務主管部門的行政處罰權以及相關的監督檢查、行政強制權劃轉后，業務主管部門與綜合執法部門的監管與執法職責分工較難確定，如果前期制度設計不完善或后期配合不順，還會產生部門職責不清、推諉扯皮等現象。如何根據事項類別，合理界定業務主管部門與綜合行政執法部門的監管和執法職責，提高執法效率、科學配置行政權力，還需要在實踐的基礎上繼續研究。

2.行政權力行使的協調性有待提高。（1）審批、監管與處罰權的行使不夠協調。（2）檢驗、檢測機構與綜合執法機構配合不順。（3）信息共享機制不夠暢通。（4）綜合執法部門的業務指導關系不順。

3.機構和隊伍建設還需要加強。以寧波市城市管理綜合執法而言，存在以下問題：（1）機構建設方面。首先，市區兩級實行城市管理局與城市管理行政執法局合署辦公的管理體制，既要承擔建設、管理等任務，又要承擔行政執法職責，工作重心容易傾向于建設、管理。其次，市區與各縣（市）機構體制存在差異。有些縣（市）城市管理局與行政執法局合署辦公，有些則單設行政執法局，體系不夠協調一致。再次，市局雖然承擔全市執法業務的指導協調和監督檢查職能，但缺乏相應的制約手段，對于規范執法業務、統一管理標準、加強隊伍建設造成了一定的影響。（2）隊伍建設方面。當前，城市化率迅速提高，建成區面積不斷擴大，因此城管執法工作職責不斷增加、管控標準日漸提高、應急保障任務頻繁，但是執法人員編制及執法力量卻未相應增加。由于執法力量不足，基層招錄了相應協管人員進行補充，導致人員素質參差不齊，不利于提高管理水平。

三、綜合行政執法的價值基礎

綜合行政執法是否切實可行，能否實現預期目標，需要對其合法性及價值基礎進行充分論證。

對綜合行政執法的質疑，主要集中在合法性層面上。

1.對合法性的質疑。有學者認為綜合行政執法不具有合法性，爭論的焦點在于：19同注⑦，第56～63頁。（1）設立綜合行政執法主體是否違反了“職權法定”、“越權無效”等行政法治原則的基本要求，是否進而背離了行政法治原則。進一步說，是否可以直接認為綜合行政執法主體是特定領域的“行政主管部門”，或者是行使特定領域的“法律規定的監督管理權的部門”？（2）在《行政處罰法》之后頒布的法律，將行政處罰權明確賦予特定行政機關的，還能否依據《行政處罰法》對其進行轉移？這是否違反了根據《立法法》確定的“上位法優于下位法，特別法優于一般法，新法優于舊法”的解決法律沖突的基本原則？個別學者則進一步質疑了綜合行政執法直接依據的《處罰法》第16條之規定的合憲性。20參見劉文靜：《“綜合執法”的合法性與實效性之質疑》，載《檢察實踐》2003年第6期。認為《處罰法》第16條的規定就是對《憲法》第89條中國務院的權力作了擴展，是將法律置身于憲法之上的一條違憲的規定。

2.對合法性的辯護。對其合法性持肯定態度的學者主張，綜合行政執法并不違反職權法定的要求，因而不會出現“越權無效”的情形，理由：21（1）就職權而言，行政規范性文件對法定處罰機關的變更是依據《處罰法》第16條的規定進行的，因而是合適的。（2）就設立而言，綜合行政執法主體是依據《處罰法》第16條設立的，是全國人大常委會授權國務院對行政權力進行的重新配置，是對有關單行法律法規規定的調整。（3）就機構設置而言，《憲法》第89、107條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規定，國務院有權規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關職權的具體劃分，有權確定國家行政機關職權的轉移和整合；地方人民政府經上一級人民政府批準后有權設立和調整其工作部門，并確定其應承擔的職責。（4）法律或行政法規中賦予特定領域處罰權的行政主管部門，并非確指，某一行政機關是指行使此項職權的行政機關。因此，對于其他法律或行政法規依然將行政職權賦予特定領域的行政主管部門的，可以對其進行寬泛的解釋，直接認為綜合行政執法主體也是該領域的“行政主管部門”，或者是行使該領域的“法律規定的監督管理權的部門”。

（二）價值基礎

筆者認同上述的肯定性意見，認為綜合行政執法不但具有深厚的法理基礎，而且具有改革的現實需要。

1.法理基礎。

（1）有利于實現效率優先的目標，也不違反公平的要求。行政綜合執法即是將分散在不同部門的相同或近似的職權集中在一起，從而減少部門之間的內耗和降低執法成本，提高執法效率。與此同時，將相似或相近的執法事項交由一個部門集中行使，有利于執法標準和裁量尺度的統一，可以避免不同執法部門對執法標準把握不一等問題，因而對公正執法也是有利的。

（2）有利于落實精簡、統一、效能的要求。《憲法》第27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率。”《國務院行政機構設置和編制管理條例》第2條對此作出了具體的規定。綜合行政執法體制改革，目的是通過科學調配部門職能，合理設置行政機構，優化公務人員配置，以形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的行政執法體制，是對于精簡、統一和效能原則的貫徹與落實。

（3）符合政府改革的發展趨勢。近年來，西方國家興起了政府改革運動，“新公共管理理論”應運而生。該理論講求合作與協商，以期改變建立在官僚體制上的管理模式。應該說，在“新公共管理理論”指導下的政府改革是符合發展趨勢的，我國在行政執法體制改革中應該予以關注并借鑒。綜合行政執法體制改革是為了規避部門行政，精簡政府機構，這恰恰是新公共管理理論所提倡的。由此可見，綜合行政執法改革是在過度分權而引發的部門行政的現實背景下，對于“新公共管理理論”的實踐回應。

2.現實需要。盡管在城市管理領域實行了相對集中行政處罰權形式的綜合執法，并且取得了很好的成效，但在整個行政執法領域，還存在著混亂狀態。如多頭執法中，重復執法，權責不明，效率低下。這些情況帶來的消極影響具體表現在：（1）降低了行政效率。（2）降低了政府的公信力。（3）不利于社會的和諧穩定。如多頭執法會擾亂行政執法相對人正常的生產、生活秩序。

在我國推進綜合行政執法，具有重要意義：有利于精簡行政執法機構；有利于整合行政執法職權；有利于調整行政執法方式；有利于提高行政執法效能。

當前，現代科學技術的發展為綜合行政執法提供了技術保障。隨著方便易行的科學技術的發展，專業和非專業的劃分會逐漸淡化，相應的行政成本也會降低，為職能擴張提供技術支持。22劉華：《論綜合行政執法的職能擴張》，載《云南大學學報》（法學版）2012年第1期。

綜上所述，綜合行政執法體制的建立會突破我國上下對口、條塊分割的行政管理機構設置模式，不再是按行政管理領域配置行政執法權，而是對行政權力進行功能性分配，即從行政管理的執法環節入手進行行政資源整合。這種改革模式是對我國現有行政體制改革的創新和發展，也是對我國“行政三分制”23中共“十六大”報告在談及行政改革時，提出建立決策、執行、監督相互協調的運行機制。學者一般稱為“行政三分制”。和“大部制”24十七屆二中全會通過的《國務院機構改革方案》，以及《關于深化行政管理體制改革的意見》兩個文件中，都明確了將大部制改革作為國務院行政改革的基本方向。大部制是指政府部門的設置，應當按照綜合管理職能，將業務職能相近，范圍趨同的事項集中整合，并交由一個部門統一管理，形成大部門的政府組織體制。改革的深入實踐。

四、綜合行政執法改革的框架性問題

綜合行政執法涉及體制機制等方方面面的問題，需要我們認真研究。根據以上分析，尤其是針對實踐中存在的問題，筆者認為在推行綜合行政執法過程中應當把握好以下六大問題，這也可以說是綜合行政執法的框架性內容。

（一）明確綜合行政執法改革的基本原則

1.合法原則。合法原則要求綜合行政執法必須依法進行，合法性是推進綜合行政執法的前提和基礎。具體而言，就是行政執法主體的設立要合法，權限的確定要合法，并且在其權限范圍內依法行使，不得超越。

2.權責統一、精簡、高效原則。合理劃分不同層級部門的行政執法職責權限，理順職責關系，減少執法層次，整合行政執法資源，落實執法責任，提升執法效能。

3.協調配合原則。綜合行政執法是行政職權分離的結果，為了保持其高效協調運轉，就應當合理界定劃轉出的行政處罰等職權的管理部門與綜合執法機關之間的權限，充分發揮兩方面的積極性，同時要加強履職過程中的協調配合，避免相互推諉或者重復管理。

4.穩步有序推進原則。將綜合行政執法工作與政府職能轉變和機構改革、事業單位改革、規范行政權力運行、加強事中事后監管有機結合，總體設計，分步實施，重點突破，有序推進。

5.有效監督原則。要堅持“兩個相對分開”原則，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，深化行政執法體制改革，轉變行政執法管理方式，實現政策制定、行政審批與監督處罰職能相對分開、監督處罰與技術檢驗職能相對分開，規范行政執法行為。25國務院辦公廳轉發中央編辦：《關于清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發［2002］56號）。

（二）建立或完善綜合行政執法機構

獨立的綜合行政執法機構是行政執法統一權威高效的前提。在機構設置上，具體可以采取兩種模式：

1.授權新建部門行使綜合行政執法權。這種模式的優點是可以避免部門間不必要的矛盾，迅速有效地開展綜合行政執法工作，實現執法效益最大化。這種模式也有利于提高部門的地位，樹立執法權威，保證執法的相對獨立性，更好地實現執法的公平、公正、公開，同時可以使行政復議和行政訴訟更加簡易方便。

2.授權現有部門行使綜合行政執法權。這種模式具體是在現有的行政機關中確定一個行政機關來行使綜合行政執法權。這種模式可以充分利用現有機關和資源，避免因新設機關帶來的機構膨脹、人員增多等問題。但是這種模式也存在弊端，即容易發生職能錯位，其本身的雙重身份會影響執法的公正性，引起部門間的沖突。

筆者認為第一種模式應為首選模式，這也是浙江《意見》所要求的模式。

（三）科學配置行政執法職權

只有科學配置職權，才能使機構協調運行，并且發揮最佳執法效果。如前文所述，綜合行政執法權在結構性配置，即職權類型的確定上，包括行政處罰、行政強制和行政調查權。當然這里的行政強制權、行政調查權是與行政處罰權行使關聯度非常高，且不屬于法律禁止行使的那些權力。而功能性配置，即職權范圍的確定，是一項極其復雜的工作，它涉及經濟社會發展狀況、國家法治建設水平、國民的文化素養和執法的科技保障程度等方面的問題，因此會呈現出階段性和動態性特征。在綜合行政執法改革的初期，即在綜合范圍有限的情況下，集中的行政執法權限應該是針對那些經常發生的、案情相對簡單，比較容易判斷并能較快作出決定的大量存在的管理事務，同時在性質上，還應該具有相關性、相近性，不能把關聯度不高的職能進行綜合，否則就會因為專業差異太大，執法人員對相關專業知識掌握困難，從而抑制綜合效應的有效發揮。但隨著社會的進步和發展，尤其是隨著科學技術的發展，專業和非專業的劃分會逐漸淡化，相應的行政執法成本也會降低，為更廣范圍的職能綜合提供了技術支持。因為專業性主要體現在日常檢查上，而隨著科學技術的發展，以后的日常檢查，能通過相對簡單易行的方式進行，專業化問題也可以迎刃而解。因此，在綜合行政執法改革的后期，應盡可能擴大綜合的范圍。浙江省《意見》確定的范圍是21個方面的法律、法規、規章規定的行政處罰領域，這一范圍就當前而言是適宜的，它不但具有相關性、相近性特點，而且具有現場執法的形式特點。而現代行政將隨著社會復雜程度的提高而日趨多樣化，因此在將來需要更廣范圍的職權綜合。從長遠看，筆者認為應當確立綜合執法是要求、單獨執法是例外的原則。例外的情形主要為：第一，屬于中央垂直管理的行政部門的執法權，如海關、國稅等。第二，專屬執法權，即法律明確規定由特定行政機關行使，不得轉移的行政執法權，如涉及國家安全或需要限制人身自由的處罰權和強制權等。第三，專業化程度很高的領域和事項的執法權，如知識產權領域的行政執法。

（四）加強綜合行政執法的協調配合

加強協調配合，就是要協調好行政管理部門和綜合執法機構之間的關系。為此，需要在以下幾個方面采取措施：

1.建立完善信息共享機制。綜合執法部門與相關管理部門應當建立健全信息共享機制，相互通報有關行政管理信息。

2.建立完善違法案件移送制度。雖然通過綜合行政執法體制改革，政府中的大量行政處罰權集中由一個部門行使，但還是存在著其他行使處罰權的主體，這就需要在這些享有處罰權的執法主體之間建立相應的違法案件移送制度。

3.建立完善行政執法協助制度。如在違法情節的認定上，需要由原職能部門提供檢測和勘驗方面的協助；又如當遭遇暴力抗法時，須要請求公安機關予以協助。

4.實行“兩個相對分開”制度，強化管理部門責任。在堅持“兩個相對分開”原則的同時，要強化管理部門責任，這樣可以在一定程度上加強對行政權力的監督與制約，有利于從源頭上強化有關職能部門的責任。

5.做好行政執法與刑事司法的銜接。建立綜合行政執法部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。綜合行政執法部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當及時移交司法機關，不得以罰代刑。公安機關發現有關違法行為不需要追究刑事責任的，應及時將案件移送綜合行政執法部門。

（五）強化對綜合行政執法活動的監督制約

綜合行政執法改革將原來分散于各個部門的權力予以集中，這在很大程度上解決了部門行政的弊端，但同時此種權力的集中也是執法權膨脹的一種表現，因此需要建立并不斷完善行政執法監督機制。結合推行權力清單和責任清單制度，公開綜合行政執法的部門職責、執法依據、處罰標準、運行流程和監督途徑，推進陽光執法。堅持以人為本、執法為民理念，妥善處理執法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，促進嚴格規范公正文明執法。具體而言，就是要建立行政執法公示制、行政執法責任制、行政執法評議考核制和過錯責任追究制等監督制約機制。

（六）建設高素質的綜合行政執法隊伍

堅持德才兼備、以德為先的用人標準，注重選拔政治素質好、業務能力強、作風過硬、善于做群眾工作的干部充實到綜合行政執法部門任職。建立健全執法隊伍管理制度，明確綜合行政執法人員錄用標準，嚴把人員進口關。加強執法人員的綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，提高執法人員的綜合素質。根據綜合行政執法工作特點，綜合行政執法隊伍可配備專職政工干部，加強思想政治建設。推動統一執法人員的制式服裝和標志標識，加強執法經費、裝備和執法人員待遇保障，推進綜合行政執法規范化建設。

*作者簡介：張利兆，寧波市人民政府法制辦公室主任，法學博士。