關(guān)于鄭州市推廣運用政府和社會資本合作模式的調(diào)查研究

劉安琦

摘要：政府和社會資本合作模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。目前常見的PPP模式有外包類的管理合同、委托運營、設(shè)計-建設(shè)-運營，特許經(jīng)營類的B0T、BOOT、TOT、ROT，私有化類的BOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。本文針對我市推進政府和社會資本合作面臨的困難和問題，提出了我市推進政府和社會資本合作建議。

關(guān)鍵詞：鄭州市 政府 社會資本 合作模式

一、我市推進政府和社會資本合作的基本情況

近年來，隨著我市經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，我市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力漸漸不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，已成為制約經(jīng)濟發(fā)展的主要“瓶頸”之一。鄭州市在學(xué)習(xí)借鑒先進城市的優(yōu)秀做法基礎(chǔ)上，不斷解放思想，創(chuàng)新融資理念，在投融資體系改革上做了大量切實可行的工作，通過適度舉債、市場運作、增值償還的模式，極大提升政府投融資水平，有力支撐了鄭州都市區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生工程。但就目前情況看，我市融資模式以銀行信貸為基礎(chǔ)，逐步向以企業(yè)債、中期票據(jù)、私募債、股權(quán)融資、基金為導(dǎo)向的多元化融資格局轉(zhuǎn)變。

我市政府和社會資本合作的主要方式是BT（建設(shè)—移交）模式，從我市地方政府債務(wù)清理甄別結(jié)果看，BT模式成為了僅次于政府投融資平臺公司融資的第二大模式，遠(yuǎn)大于地方政府債券融資，其實質(zhì)是長期以來社會資本的短期、有限參與導(dǎo)致的結(jié)果。采用BT方式雖然可以緩解即期財政建設(shè)資金壓力，但對于未來財政運行會帶來更大的壓力和風(fēng)險。因此在2012年財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》中，明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。目前，我市已暫停BT項目的簽訂。2014年下半年以來，國務(wù)院相繼出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和一系統(tǒng)配套政策文件。整體上看，這些政策主要有4個方面的新變化：一是政府公益性項目建設(shè)資金來源只有財力安排和省級政府代為舉債兩種途徑；二是地方政府舉債規(guī)模在只減不增、總額控制的前提下，還要受各類債務(wù)指標(biāo)的限制；三是按照誰的債誰負(fù)擔(dān)，誰的事誰承擔(dān)的原則，政府與企業(yè)間劃清了明確界限；四是PPP模式的推廣將成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢和必然選擇。

在此歷史背景之下，2015年4月8日鄭州市首批發(fā)布的32個PPP模式項目，總投資1126.1億元。涉及軌道交通項目、污水和垃圾處理項目、公共交通項目、環(huán)境治理和水利項目、片區(qū)開發(fā)和園區(qū)建設(shè)項目、綜合管廊項目。

二、我市推進政府和社會資本合作面臨的困難和問題

（一）政策制度尚未形成完整的體系

雖然近年來國內(nèi)各地區(qū)在PPP投融資模式方面進行了相應(yīng)的探索和嘗試，但在法律法規(guī)和工作制度方面還未形成完整的體系。如在特許經(jīng)營領(lǐng)域，國內(nèi)、河南省、鄭州市還沒有相關(guān)法律、法規(guī)，為特許經(jīng)營權(quán)的授予進行規(guī)范，使得PPP項目在實際運轉(zhuǎn)過程中涉及特許經(jīng)營權(quán)的授予時缺少必要的法律支撐。

（二）非經(jīng)營性項目實施PPP模式研究不夠

從目前收集、篩選PPP項目的情況看，除部分軌道交通、污水、垃圾處理等項目外，大部分是沒有收益的路、橋、隧道項目，社會資本參與積極性不高。需要積極和開發(fā)性金融機構(gòu)、大型基金公司對接，通過政府購買服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施租賃方式對非經(jīng)營性項目（路、橋、隧道類項目）以PPP模式建設(shè)探索出有效方法。

（三）缺乏工作經(jīng)驗和專業(yè)人才

目前，PPP模式在國內(nèi)剛剛興起，政府和社會資本合作相關(guān)的經(jīng)驗還比較少，在投資、金融、法律、談判、合同擬制等領(lǐng)域從是專業(yè)咨詢的機構(gòu)和人員還比較少，使得PPP模式在合同擬制、實際推進、建設(shè)運營等方面還存在著諸多不規(guī)范的地方，提高了運用PPP模式建設(shè)項目的運營風(fēng)險。

三、我市推進政府和社會資本合作建議

（一）明確職責(zé)建立協(xié)調(diào)管理體制

財政部門應(yīng)樹立責(zé)任意識，切實擔(dān)負(fù)起財政部門管理職能，做好資金合理使用，不斷優(yōu)化公共服務(wù)水平。各地相應(yīng)成立由市政府班子成員為主導(dǎo)的PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，抓緊落實首批ppp推介項目，在各地市設(shè)立PPP市（縣）級管理中心，做好重大事項決策工作，以合理的組織構(gòu)架保障項目的具體推行。

（二）科學(xué)設(shè)置實施方案

ppp工作涉及的相關(guān)部門及財政單位應(yīng)積極深入理解實施方案設(shè)計的全過程，從項目財政可承受能力可行性評估、收益定價機制、財政風(fēng)險分擔(dān)機制等方面確保科學(xué)合理地制定實施方案。如有需要，可聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、財務(wù)咨詢機構(gòu)為項目提供相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)。

（三）項目評估試點工作論證落實到位

相關(guān)財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門，對采用PPP模式的試點項目可委托專業(yè)機構(gòu)進行項目評估論證，要切實做到采用PPP模式后，能不斷提升運行財務(wù)效率從而降低財務(wù)成本。為平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，保證激勵相容的實現(xiàn)，要重點關(guān)注以下七大要素：定價調(diào)價機制、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量與效益、績效目標(biāo)實現(xiàn)、運營維護成本、融資方案和中長期財政補貼。

（四）注重PPP項目績效評價

制定嚴(yán)格的評價機制加強對PPP項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，重點關(guān)注以下幾個部分：項目的績效目標(biāo)、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行統(tǒng)計評價。在評價結(jié)束以后，應(yīng)依據(jù)評價情況，同時根據(jù)市場風(fēng)險進行相應(yīng)調(diào)整，以達到激勵社會資本的同時，通過管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

（五）規(guī)范政府資金管理

加強平臺搭建工作，為PPP項目試點提供融資保證。同時應(yīng)引導(dǎo)地方國債、專業(yè)基金、金融機構(gòu)貸款等積極投向PPP試點項目，以達到降低項目融資成本和降低政府或有債務(wù)的雙贏。

參考文獻：

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