健全地方性法規規章起草工作機制必要性研究

遼寧省政府法制研究中心課題組

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）04—057—02

[內容提要]地方立法起草是地方立法工作的基礎和關鍵性環節，對地方立法質量起到決定性作用。在全面推進依法治國背景下，研究地方性法規規章起草工作機制存在的問題和必要性，是實現地方立法科學性的一個重要基礎性環節。

[關 鍵 詞]地方立法；起草工作機制；必要性研究

地方立法作為社會主義法律體系的一個重要組成部分，關系到當地的政治、經濟和社會發展，在社會生活的各個方面起到了不可替代的作用，保證了法律法規的全面實施，為國家立法積累了經驗。地方立法起草是地方立法工作的基礎和關鍵性環節，對地方立法質量起到決定性作用。在全面深化改革、簡政放權的背景下，國家治理和社會管理的理念不斷變化，立法理念不斷轉變，研究地方性法規規章起草工作機制存在的問題和必要性，對推動遼寧科學發展、跨越式發展，具有十分重要的意義。

一、地方性法規規章起草工作的主要問題

（一）起草主體單一，部門利益傾向嚴重。長期以來，由于行政部門對業務相對熟悉，絕大多數立法項目主要由有關主管部門負責起草，起草部門難免會從本部門立場出發，將部門思維、部門利益帶入法律法規草案中，注重部門職責多、照顧全省大局少；注重部門利益多、照顧公眾利益少；注重執法便利多、照顧群眾便利少等，造成地方立法“行政權力部門化，部門利益法制化”的傾向，開放的、多元化的法規規章起草機制仍未完善。

（二）公眾參與力度不夠。一是立法起草部門主導性過強，掌握著公眾參與機制的控制權，導致部分公眾意見得不到重視，公眾參與機制流于形式；二是公眾參與的積極性和主動性不夠。其主要原因是公眾意見不能得到采納、沒有相應回報；三是公眾參與機制缺乏制度設計。哪些地方性法規規章應該適用公眾參與機制，適用何種形式的公眾參與機制，在同一立法過程中可以同時適用幾種方式的參與方式等問題亟待解決。

（三）立法技術不夠成熟完善。一是地方立法結構貪大求全。許多地方立法草案只講究形式上的完整，在體例上刻意與上位法保持一致，根本沒有發揮出地方立法的優勢，缺乏地方特色；二是立法語言缺乏規范、過于籠統，缺少法言法語；三是地方立法起草缺乏創新。許多地方不敢為“天下先”，只是被動地跟著國家立法的精神走，或者走在其他省后面。有的地方立法在起草過程中將上位法或者其他省立法中的內容和形式直接套用到本地區立法條文中。

（四）立法工作隊伍建設有待加強。就我省的情況而言，一是從事立法起草的專業人員基本集中在政府法制機構，各部門的起草人員大多只是熟悉本部門、本領域的業務情況，對立法技術、立法原則等知之甚少，嚴重影響了立法起草的質量；二是新修訂的《立法法》賦予設區的市立法權，我省涉及的9個市，這九個市的政府立法機構和人才問題亟待解決；三是作為地方立法主體之一的政府法制機構，在本輪政府機構改革中，全省有六個市的政府法制機構“縮脖”到政府辦，這在一定程度上削弱了政府法制隊伍力量，影響政府立法工作順利開展。

（五）立法調查研究淺嘗輒止，內容缺乏可操作性。從目前情況看，立法調研的方法和手段還存在一定局限，影響調研效果。一是主體局限，參加立法調研人員范圍較窄；二是對象局限，參加調研的多為行政管理人，聽取管理相對人的意見少，聽取專家學者的意見少；三是內容局限，就事論事多，當前情況考慮多，傳統做法顧及多，宏觀論證少，長遠利弊分析少，開拓創新精神少；四是手段局限，以泛泛討論為主，座談會形式多，專家論證、聽證等方法少。

二、健全地方性法規規章起草工作機制的必要性

（一）充分發揮立法的引領和推動作用，要求健全地方性法規規章起草工作機制。當前，新常態下改革發展對立法的要求已經不僅僅是總結以往經驗、肯定已有做法，而是需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。這就要求，凡是改革舉措涉及法律立改廢的，及時啟動立法程序。而這一切的基礎是起草工作，只有健全完善的地方性法規規章起草工作機制，才能確保制定出科學的法律規范。

（二）推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，要求健全地方性法規規章起草工作機制。黨的十八大、十八屆三中和四中全會都對完善法律體系、提高立法質量提出明確要求，廣大人民群眾對通過法治實現社會公平正義、解決發展中實際問題的期望值越來越高，對立法的評價標準已經是好不好、管不管用、能不能解決問題，而是要看法律是否反映客觀規律、符合人民意愿、解決實際問題。這就對法規規章起草工作提出了新的要求，要進一步推進科學立法、民主立法，始終把公正、公平、公開原則貫穿起草工作始終，立良善之法，立管用之法，增強地方性法規規章的針對性和可操作性。

（三）解決地方立法工作中存在的突出問題，要求健全地方性法規規章起草工作機制。同新形勢新任務對立法工作的要求相比，當前立法起草工作還存在一些不相適應的問題。例如，有的法律法規草案不能準確反映客觀規律和人民意愿，針對性、實用性、可操作性不強；有些重要領域的法律法規還有缺失，一些地方性法規規章沒有因形勢變化而及時修改；法律、行政法規、地方性法規、規章之間不夠協調等。解決這些問題，需要在黨的領導下，健全地方性法規規章起草工作機制，合理配置立法資源，進一步完善地方立法起草程序、規范地方立法起草活動，增強地方立法起草的系統性和有效性。

黨中央國務院、省委省政府從建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，從為建設富庶文明幸福新遼寧提供法制保障的高度，在中國特色社會主義法律體系已經形成的新的歷史起點上，提出加強和改進立法起草工作，對形成完備的法律法規體系，提高地方立法質量，堅持立法先行、發揮立法的引領和推動作用，全面推進依法治國，建設法治遼寧具有重大意義。

基金項目：遼寧省社科聯2015年度遼寧經濟社會發展立項課題《健全地方性法規規章起草工作機制研究》階段性成果，課題編號：2015lslktzifx-06。

課題負責人：吳桂靜，女，遼寧省政府法制研究中心主任，研究員

課題組成員：郝 赟，男，遼寧省政府法制研究中心，助理研究員

史文婷，女，遼寧省政府法制研究中心，助理研究員

安福杰，男，遼寧省政府法制研究中心，研究實習員

楊 健，女，遼寧省政府法制研究中心，研究實習員

責任編輯/李永生