以兩個總目標定位兩個體系的意義及其關系

張文顯

(中國法學會，北京 100032)

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以兩個總目標定位兩個體系的意義及其關系

張文顯

(中國法學會，北京 100032)

以兩個總目標定位兩個體系的意義及其關系，也就是法治體系和國家治理體系的關系。我們都知道，黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標。十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。兩次中央全會是全面建成小康社會同一主題在時間軸上的有序展開，兩個全會的《決定》堪稱“姊妹篇”。由此，中國社會主義現代化建設呈現出了改革與法治雙輪驅動的嶄新局面。因為這樣一個內在的關系，所以無論是理解四中全會《決定》，還是理解三中全會《決定》，我們都一定要把兩次全會、兩個《決定》結合起來。特別是對四中全會的精神，一定要結合三中全會精神來領會和理解，并以三中全會的《決定》為前提。我們搞法律的同志，講四中全會的時候首先要把三中全會搞明白。四中全會《決定》既貫徹、落實十八大精神，也接續三中全會精神。另外，法治建設的一系列重大問題，一些原則性的問題，在三中全會的《決定》當中已經做出了頂層設計和戰略部署?；谶@樣一種認識，我選擇了這樣一個題目。

下面我講四個問題：

第一個問題，全面推進依法治國是全面深化改革的重要方面

三中全會作出了全面深化改革的決定，四中全會作出了全面推進依法治國的決定，那么在三中全會的決定當中已經包含了推進法治中國建設的若干重大問題的部署。習近平總書記指出：“全面推進依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面?！盵1]

我認為，這句話加上兩個《決定》的有關內容，可以這么來理解：首先要“在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作”。這也是四中全會《決定》的原話；其次要堅定不移地推進法治領域的各項改革，四中全會《決定》提出了190項改革舉措，這些改革舉措都是全面深化改革應有的內容；最后要以改革思維和改革方式推進法治中國建設。三中全會之后，大家都提出要以法治思維和法治方式來深化改革。四中全會之后法學界也強調，要用改革的思維和改革方式來推進法治中國建設。

習近平總書記指出：“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命?！盵1]我們要堅定不移地推進法治領域的改革，堅決破除束縛全面依法治國的體制性、機制性障礙。解決法治領域的突出問題，例如立法不良，有法不依，執法不嚴，司法不公，監督疲軟，權力腐敗，人權保證不力等等問題，根本途徑在于改革。用老辦法應對新情況、新問題，或者是用修修補補的方法是解決不了問題的。四中全會《決定》堅持問題導向，推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，直面法治建設領域的突出問題，回應人民群眾的熱切期待。許多改革舉措涉及到利益關系、權力結構，都是“硬骨頭”。可以說，法治改革進入了前所未有的深水區和攻堅期，這比經濟改革、社會體制改革更難，“硬骨頭”更多。比如，人民法院現在的執行權和審判權分離，在體制上執行權能不能從人民法院剝離出來；再如，公安機關現在管看守所，這是可能造成刑訊逼供的一個體制性的問題，看守所能不能夠剝離出來移交給國家司法行政機關；再比如，檢察機關決定對犯罪嫌疑人實施強制措施，特別是批捕這樣的強制措施，要不要從檢察機關剝離出來移交給人民法院。職務犯罪現在是檢察機關自己偵查，自己決定批捕，這就缺少了一個權力制約的環節。這些問題能不能得到解決，要啃權力結構的調整這塊“硬骨頭”很難，所以一定要用改革的思維來推進法治中國建設。

習總書記講“全面推進依法治國是一場廣泛而深刻的革命”，大家想想革誰的命？誰來革命？革到什么程度？像這樣的一些重大問題，都要在改革的思維下才能夠準確定位，才能夠下大決心。

第二個問題，法治體系是國家治理體系的組成部分，兩個體系的關系到底怎么樣

習近平總書記講：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！盵1]怎么理解“依托”？我的理解：依托就是制度載體，就是制度化的設計。如果沒有這樣一個載體，國家治理體系就不復存在，也不能運行。憲法是法治體系的基石，依憲執政、依憲治國是法治體系的支柱，當然也就構成了國家治理體系的基石和支柱。從制度載體的角度還可以這樣來說，科學立法、嚴格執法、公正司法、全黨守法(當然也包括全民守法)是國家治理體系運行力和執行力的邏輯力量和外在標志。也就是說，沒有這樣的一些方面，國家治理體系的運行力和執行力就要大打折扣。

從另一個角度來講，法治體系是國家治理體系的主干。我們都知道，我們國家的治理體系就是制度體系，它包括三個方面：第一個就是以憲法為統領的法律制度體系；第二個是以黨章為統領的黨規、黨法制度體系；第三個就是以黨的基本路線、大政方針為統領的政策制度體系。這三個制度體系當中，政策制度體系屬于過渡性的，它或早或晚會轉化為法律，或者轉化為黨內法規制度體系。一說到黨內法規制度體系，大家就以為黨內法規是適用于黨內的，實際上我們黨制定的大量規范性文件，不僅僅適用于黨內。譬如說《關于加強黨對國家立法工作領導的若干意見》，規范的是黨委和人大及其常委會的關系，是怎么樣把黨的路線方針政策、黨的主張上升為國家的憲法和法規。人大在討論法案當中遇到問題，特別是重大分歧如何向黨中央報告，由黨中央來決策。還有譬如關于加強黨委對政法工作領導的條例，規范的是黨委及其政法委與公安機關、審判機關、檢察機關、司法行政機關等等方面的關系。我通常用小平同志講的“黨規黨法制度體系”替代“黨內法規”的說法。在三個制度體系當中，“黨規黨法制度體系”最終要上升為憲法和法律。

第三個問題，建設中國特色社會主義法治體系是實現國家治理體系現代化的必然要求

國家治理現代化包括國家治理體系、治理方式和治理能力三個方面的現代化，核心是國家治理體系現代化，即是治理制度體系的現代化。因為沒有治理體系的現代化，也就談不上治理方式和治理能力的現代化。

對于國家治理現代化的標準，學術界有各種各樣的概括。譬如說在前不久召開的一次會議上，有的專家認為國家治理現代化的標準有六條，這就是民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉治理、高效治理。有的學者認為，現代國家治理有五條指標，就是功能化、理性化、科學化、自由化、民主化等等。我認為，從實踐的意義上和角度上，是不是可以將國家治理現代化的核心標準確定為三條，就是科學化、民主化、法治化。

所謂科學化，就是作為現代化的國家治理必須深刻認識、充分尊重、自覺遵循國家治理的客觀規律，這里既包括人類社會國家治理的一般規律，也包括基于中國歷史傳統和現實國情的中國國家治理的特殊規律。譬如說在世界范圍內，在主權同一前提下的權力分工與制約；譬如說政黨治理制度，這些都是現代國家治理的一般規律。從我們中國來講，堅持以人民代表大會為根本制度載體，實行黨的領導、人民民主和依法治國有機統一，堅持依法治國基本方略與依法執政基本方式相結合，堅持依法治國與以德治國相結合，這就是我們治國理政的特殊規律?？茖W化要求我們認識和處理好黨民關系、黨政關系、黨法關系，認識和處理好中央與地方的關系、中央事權與地方事權的劃分及其相互關系、政府與市場社會的關系、國家治理與社會治理的關系、國家治理與國際治理的關系。只有科學地界定和劃分這些關系，才能夠保證國家治理的科學化。在這方面，不科學的因素還相當多。

國家治理現代化的另一個標準就是民主化。民主化是國家治理現代化的根本表征，這一點我們有很多政治學的大家在這兒，我就不班門弄斧地細說了。

第三，我想講的就是法治化。由于法治與國家治理息息相關。在現代國家，法治是治國理政的基本方式，是國家治理現代化的重要標志。通過健全和完善國家治理法律規范、法律制度、法律程序和法律實施機制，形成科學完備的以法治為基礎的國家治理體系，使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型、更加管用。我想，這是國家治理現代化的基本規律。為什么法治能夠實現國家治理現代化呢？我想主要有兩點：第一點就是法治為國家治理注入了良法的核心價值。十八屆四中全會文件表述得很好，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[2]而我們講的是法治是國家治理的前提，良法是實現國家治理真正做到善治的前提。什么樣的法是良法？充分體現了現代法治核心價值的法就是良法。比如尊重保障人權，維護社會公平正義，促進社會和諧，增進人民福祉等等，體現這樣一些核心價值的良法為善治創造了前提，這是一點。另外一點，就是在國家治理體系法治化的基礎上，還要推進國家治理方式和治理能力的法治化，要運用法治思維和法治方式去治國理政。

在科學化、民主化、法治化這三個標準當中，我個人認為，法治化是科學化、民主化的制度保障，是實現執政、決策、立法科學民主的路徑，也可以說法治化是國家治理現代化的必由之路。我在2014年8月份寫了一篇文章，發表在《中國法學》上，標題就是《法治與國家治理現代化》，也收錄到了俞可平教授主編的書里，所以我在這里就不展開了，大家有興趣的話可以看一看那本書。

“三化”的標準為什么說是從實踐的角度提出來的呢？因為我們黨提出了科學執政、民主執政、依法執政；人民代表大會提出了科學立法、民主立法、依憲立法；政府提出了科學決策、民主決策、依法決策。黨、人大、政府提出的都是三條：科學、民主、法治。所以，這是不是可以作為法治現代化的三個標準的實踐來源？

最后一個問題，在法治的軌道上推進國家治理體系的現代化

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習近平總書記《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》強調，要在法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。如何理解這句話的科學內涵，如何在法治的軌道上，或者說怎樣在法治的軌道上來推進國家治理的現代化，我想這是一個非常重大的課題，這是一個橫跨政治學和法學的核心問題。

[1]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2014-10-29(2).

[2]新華社.中共十八屆四中全會在京舉行[N].人民日報，2014-10-24(1).

本文責任編輯：林士平

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2015-06-21

張文顯(1951)，男，河南南陽人，中國法學會黨組成員，中國法學會副會長，吉林大學哲學社會科學資深教授，博士生導師。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.01

編者按：

2014年12月11日-13日，中央編譯局西南政法大學政治學法學理論研究基地第二屆高峰論壇系列活動在重慶西南政法大學渝北校區舉行，來自全國各地逾100位政治學、法學界的專家學者，就本次高峰論壇的主題——“法治與國家治理現代化”展開了熱烈的討論。在全面深化改革和依法治國的背景下，本次論壇具有特別的意義，契合了國家治理現代化的實際和經濟生活的新常態。“法治與國家治理”筆談取自與會專家學者在論壇中的大會發言。