依法治國與中國政治發展方式的轉變

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依法治國與中國政治發展方式的轉變

楊雪冬

(中共中央編譯局，北京 100032)

我是從政治學角度談一些關于依法治國的問題，從中國政治發展方式的轉變這一角度來談依法治國的問題。我覺得中國現在其實面臨一個很重要的問題，就是我們講經濟發展方式在轉變，可能政治發展方式也在轉變。剛才張小勁老師對四中全會《決定》的解讀非常全面，我也想從這個角度去理解四中全會是否帶來中國政治發展方式的一種轉變。

大家最近可能都在關注一本書——《政治秩序的諸起源》，此書中有一個很重要的觀點：“任何一種制度都可能不是永存的，是有生命周期的?！彼裕沃贫仍诎l展的過程中也會出現一種衰變的過程，這是所有的制度都共同面臨的問題。我們現在看西方面臨這樣的問題，其實中國也面臨著同樣的問題。因此，怎么能夠走好政治發展之路，避免政治制度最后走向政治衰變，我覺得這是一個時代性的問題。

雖然大家對該書作者福山有不同的看法，但他是一個非常敏銳的學者。他談了美國制度的三個缺陷，這三個缺陷正是我們中國現在需要注意的內容。第一個缺陷涉及權力的相互制約的問題。第二個缺陷涉及社會多元化以后社會利益怎么表達的問題。福山認為，如果過多依靠利益團體的表達，那會造成決策的低效率，甚至出現利益團體對決策的壟斷。第三個缺陷涉及意識形態對立的問題。如果一個社會組織出現兩種意識形態，會出現為反對而反對的現象。我們在我國臺灣和香港都看到這樣一種“政治的結果”。當然更有意思的是福山在外交事務雜志上的一篇文章，在此文中他舉了一個例子——美國在上個世紀20年代創設了一個非常好的管理機構，叫做美國林業局，對美國的林業進行管理。但是后來發現這個林業局從專業化的機構變成了一個官僚化的機構。他認為這其實就是從某種意義上說明了任何制度都有一個衰變的過程。為什么會衰變呢？他覺得有兩個原因：一個原因是人的認知的問題。人們一旦對世界形成思維定式，即使在現實矛盾中發現問題也會固執己見；另一個原因就是利益集團反對改變制度的問題。隨著制度的誕生，利益集團中從制度上獲利的人就會維護該制度，反對變革。這兩個觀點我覺得非常精彩。

回過頭來看我們中國，我覺得另一本書對我們有很多提醒，這本書我覺得挺有意思，叫《第四次革命：全球競爭如何重塑國家》。這是英國經濟學家、《經濟學家》雜志總編約翰·米克爾思韋特、執行主編阿德里安·伍爾德里奇寫的。從我們的角度看，他們屬于自由派的學者。他們認為，西方國家正在經歷第四次革命，也就是現在的狀態，自由、民主面臨三大挑戰：一是債務負擔；二是信息技術；三是其他發展模式的優異表現，主要是以所謂的中國模式的挑戰。因此，他們認為，西方應該向中國一樣更開放一些，向其他更好的制度學習。

我想回答我們今天要談的話題。我覺得中國改革開放以來，在努力去走一個政治發展上自己的道路，實際上努力使我們的政治制度和經濟社會發展之間能夠盡量地去匹配，我覺得這種意識還是很明顯的。如果我們看相關的文件，其實從十三大以來，大家都在力爭提政治改革、政治發展，力爭使政治體制能夠去適應經濟社會發展的需要。當然從某種角度來看，適應的過程可能會很緩慢，適應的方式可以去討論，但結構是一直存在的。之所以出現這樣的情形，是跟中共執政的理念，就是跟馬克思主義理念是有很大關系的。因為我們講馬克思主義一個最基本的原理就是經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎，但歸根到底要服從于經濟基礎的變革。中國的政治是一直在努力向前發展，去努力適應經濟發展的現實需要。

我覺得可能在某種意義上，十八屆四中全會的一個重要意義就是開啟了中國政治發展方式的轉變。我們的經濟發展方式正在從一個粗放的方式向一種精細化的方式轉變。政治發展方式可能也在經歷這樣的轉變。那么，這種轉變體現在哪些方面呢？我覺得可能體現在以下幾個方面：

第一個政治發展方式的轉變，就是政權的合法性擴充了法理基礎，從而形成了革命傳統、發展績效和法理支撐的“三位一體”。大部分的學者都認為，我們合法性的來源可能是經濟績效，其實還有一個革命傳統。四中全會之后，我們會發現，我們可能正非常全面地用一種文本的形式，論證了政權存在的合法性。而其中包含了很重要的法理基礎。所以我們講四中全會有兩個很重要的概念，一個是依法治國，另一個是依憲執政，這是非常重要的變化。當然更重要的變化是對法學家有一個很大的挑戰，就是中國的法治體系中把黨內法規列進了法治體系。這是對中國法學家最大的挑戰，因為可能要重新修改你的教材、課本，以及你的法治理論，這是一個很重要的挑戰。這是我想講的第一個變化，就是政權的合法性得到一種法理性的支持，具體的支持有多么完整，我覺得這是需要進一步論證的問題。

第二個政治發展方式的轉變，就是從大張旗鼓地破舊立新，進行制度創設，向實現精細化運行的制度轉變，這體現在以下幾個方面。以前我們更多地強調，進行制定法律，全國人大提出了我們在2010年已經初步建成社會主義法律體系。但是現在看到，這種法律體系如果按照全面推進依法治國的要求來看，可能有很多法律存在問題，下一步的問題不僅是貫徹執行這些法律，還面臨著去清理和完善這些法律。再就是從原來強調大膽的改革到提出“于法有據”的改革，這是一個非常有意思的說法。所以我們看到，對于地方政府來說，可能現在去說自己大膽創新，搞改革創新的少了，每個決定都要從法律上找依據。第三個表現從追求制度完備到追求制度的執行，更強調制度的執行力。習近平總書記在三中全會之后有好幾個重要的講話。一個是在中央黨校的講話，就是對于治理現代化的講話；還有一個是在紀念人民代表大會制度60周年的講話。他在講話中有一個對制度評價的8個“是否”的標準，那里面最重要的標準就是制度的執行力。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的，是適應我國國情和發展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力”[1]。所以追求制度執行力，其實非常重要。這是我覺得的第二個政治發展方式的轉變。

第三個政治發展方式的轉變，是從強調激發各個主體的政治活力，向提高政治整合水平的轉變。換句話說，其實也是大家關心的，現在面臨從一個比較全面的，就是從放權向一定程度的收權或者集權的轉變。在《決定》中你會發現很多是集中權力的具體措施，比如說最高人民法院設立巡回法庭，比如說設立跨行政區域的人民法院和人民檢察院，還比如探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，你會發現這些具體措施都是在努力用一種新的方式適應新的發展，我覺得這是一個很大的變化。我想可能在未來若干年里，這都是一個很重要的趨勢，權力可能會重新往上集中，當然集中的方式也許是以領導小組的方式出現，但也有可能以另一種司法集中的方式體現，這是一個很重要的現象。

第四個政治發展方式的轉變，就是從突出制度績效優勢向提升制度整體可持續性轉變。大家可能都熟悉一句話，就是鄧小平說的社會主義制度最大的優勢就是我們可以“集中力量辦大事”，而且在過去的幾十年發展中，這個優勢不斷得到體現，特別是當出現重大問題、重大危機、重大挑戰時，這種“集中力量辦大事”的優勢往往體現得非常明顯。但這種方式往往是以打破慣例、打破制度邊界為前提來進行的。如果全面依法治國能夠進一步推進的話，可能這種方式應該會慢慢減少。所以這會對新的體制提出一個新的要求，你怎么能從原來特別強調效率，向更平衡的使用權力來有效轉變。所以這可能是第四個方面的轉變。

第五個政治發展方式的轉變，就是從內向的制度完善向外相的制度發展的轉變。其實，三中全會就已經提到，應當更好地處理好國內、國際兩個大局的互動，特別是對外關系中應當更好地發揮好制度優勢，利用好國外的資源。我們看到三中全會《決定》提出要加強社會法律事務工作，這一塊又放在黨的建設部分提出來，也提出了很多要求。我們也注意到，這么多年來中國除了經濟領域以外，在政治領域發展最快的就是反腐制度。2004年我們加入了聯合國反腐敗協議，積極推進跨國的反腐，而且這種力度遠遠超過了其他制度的開放和對接程度。所以從這個方面來說，這個制度不僅要強調內在的完善，可能更強調的是跟國外制度有效地對接，特別是有利于制度完善方面的對接會推進得更快一些。我們也注意到，習近平在和平共處五項原則發表40周年紀念大會的講話中指出：“我們應該共同推動國際關系法治化，推動各方遵守國際法和公認的國際關系基本原則?！盵2]這表明了新的政治發展方式的轉變。

當然，這些政治發展方式的轉變可能需要多方努力。我覺得更重要是要看到在這種轉變過程中，我們還面臨很多重要的挑戰。我覺得這種挑戰有四個方面：一是強法和強人之間能不能實現一個平衡。我覺得客觀地講，這個時代肯定需要有一個非常強的政治強人存在，這是有合理性的。二是經濟發展方式轉變與政治發展方式轉變能不能協調互動。也就是說，我們雖然在強調經濟發展的轉變，但是對于中國來說，增長和速度又優先于其他選擇，但這種增長和速度，其實和我們需要的協調、平衡、公平、正義會存在內在的矛盾。所以二者怎么更好地銜接互動，是一個很大的挑戰。三是在全面推進法治進程中，政黨、國家、政府、社會諸層面的協同并進。一方面我們需要維護公平的權力，但我們又需要一個有效的政治權力，所以有效的政治權力和完整的個人權利之間怎么更好地銜接配合，這是非常大的一個難題。四是國內法治與國際法治的互動。我們一方面要強調在國內推進法治，另一方面我們又倡導在國際推進法治。但是，在國際上推進法治，在某種意義上就要重新理解一些基本問題。這對于中國本身來說，既是從理論上要去解決的問題，也是在實踐中需要更好地解決的問題。

總之，我覺得全面依法治國不僅是一個法律層面的問題，更重要是中國政治發展戰略或者政治發展轉變方面的問題。只有這樣理解，我們才能看到全面依法治國對于中國未來十年、二十年，或者對整個世界的重要意義。我覺得，中國的古人非常聰明，一個社會追求法律時候，我們可能會面臨更多新的問題，這種問題的解決需要更新過去的手段和工具。因此，中國未來政治發展方式的轉變，可能面臨的挑戰更加艱巨，需要大家共同努力，克服困難。

[1]人民日報.習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話強調 完善和發展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報，2014-02-18.

[2]人民日報.和平共處五項原則發表60周年紀念大會在北京舉行 習近平出席紀念大會并發表主旨講話 強調弘揚和平共處五項原則 建設合作共贏美好世界[N].人民日報，2014-06-29(1).

本文責任編輯：林士平

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2015-06-21

楊雪冬(1970)，男，河北淶源人，中共中央編譯局研究員，中共中央編譯局文獻翻譯部主任，全球治理與發展研究中心執行主任，《中國治理評論》副主編，政治學博士。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.07