安全社區建設歷程回顧及其對城市社區公共安全治理的借鑒

陸繼鋒，張存樓，習亞勝

（1.山東科技大學 山東青島 266590；2.青島市青西新區社會治理研究中心 山東青島 266590）

安全社區建設歷程回顧及其對城市社區公共安全治理的借鑒

陸繼鋒1，張存樓1，習亞勝2

（1.山東科技大學 山東青島 266590；2.青島市青西新區社會治理研究中心 山東青島 266590）

安全社區建設肇始于西方社區實踐，時下已成為全球范圍內的社區建設運動。在我國，安全社區建設經歷了試點探索、規范建設和規模發展等不同階段，取得了豐碩成果。安全社區建設凝練提出了明確的理念，建立了專門的組織機構，制定了相應的標準和規范，實施了具有時效性的安全促進項目，重視建設經驗總結和交流。當下，我國基層公共安全形勢嚴峻，城市社區公共安全治理任務艱巨，而安全社區建設探索能為當下的城市社區公共安全治理提供重要借鑒。

安全社區；安全社區建設；城市社區；公共安全治理

當前，公共安全影響因素增多，各類突發事件多發、頻發，給城市公共安全帶來嚴峻挑戰。安全社區可以預防和控制人為事故及其帶來的損失，也可有效應對生態和自然災害所帶來危害。作為一場社會建設運動，安全社區建設能增強居民安全意識，提高民眾自救互救能力，促進社區公共安全治理。積極開展安全社區建設研究，分析其對城市社區公共安全治理的借鑒和啟發具有理論和實踐雙重意義。

一、安全社區建設興起與中外探索

（一）西方國家安全社區建設歷程。

安全社區（safe community）一詞最早見于WHO（世界衛生組織）1989年召開的事故與傷害預防大會宣言[1]。安全社區通常設立了負責推動建設工作的專門機構，社區相關部門、企事業單位和居民共同參與社區安全促進工作，通過持續有效的建設工作以實現保障居民安全健康目標。而安全社區建設一般指：“一定范圍內的社區在凝聚民眾意識基礎上，整合社區內各種資源，共同為減少各種意外或者故意性傷害，構建更安全的環境，促進人際和諧，增進每個人社體、心理與社會的全面安適而不斷努力的過程”[2]。安全社區目的是降低災害和各類事故的傷害和損失，提高社區居民的安全意識和技能。

安全社區建設肇始于北歐社區實踐。1975年，瑞典慢城（Falkoping）實施了一項涵蓋了安全教育、加強日常管理監督等內容的社區安全計劃；計劃實施兩年多，社區內交通意外傷害、家居傷害和各種工傷事故減少了近三成，社區學齡前兒童的意外傷害減少近五成[3]。1985年，瑞典利德雪平市（Lidkoping）也實施了與慢城相類似的安全社區計劃；1989年，WHO在斯德哥爾摩舉行了第一屆世界事故和傷害預防會議并發表了《社區安全宣言》[4]。此次會議產生了全球第一個國際安全社區，提出安全社區建設應倡導推廣“安全、健康、文化”理念，發揮社區內各類組織機構作用，整合社區內一切可利用的資源，發動社區民眾積極參與社區安全推廣活動，營造安全舒適社區生活環境，以提高居民安全健康素質。會后，WHO委托設于瑞典卡羅林斯卡學院的社區安全合作中心負責國際安全社區理念推廣、標準制定、考察評估和認定工作，制定了安全社區認證的兩大要件:“一是針對所有居民、環境和條件制定積極的安全預防計劃;二是擁有包括當地政府、工商企業、消防機構和醫療衛生服務機構、志愿者組織和社區共同參與的工作網絡，網絡中各個組織之間緊密聯系，充分運用各自資源為社區安全服務”[5]。為獲得世界各國或相關地區支持及參與，WHO在很多國家和地區都建立了安全社區支持中心和國際安全社區認證中心，負責與國際社區安全合作中心建立聯系，協助宣傳推廣國際安全社區計劃；同時組織本區域內社區參與國際安全社區相關活動，推廣安全社區創建經驗。1991年，WHO在瑞典召開了第一屆國際安全社區大會，確定以后每年召開世界安全社區大會，大力推動安全社區建設。

在WHO和世界各國努力下，國際安全社區建設開始從歐洲擴展至美洲、亞洲乃至于全球范圍，成為面向人類和全球范圍內的一場社區建設運動。值得注意的是，已獲批的“安全社區”并不都面向發達國家和地區，如泰國、越南、中國等已經成功建成了國際安全社區。

（二）中國安全社區建設探索。

與社區建設同步，安全社區建設大致經歷了三階段：

1.試點探索階段。繼香港地區（2000年）和臺灣地區（2002年）引進安全社區計劃并推廣安全社區建設之后，大陸政府于2002年在上海舉辦了全國安全社區研討會，會議圍繞如何借鑒國際安全社區建設理念，開展具有中國特色的安全社區建設進行了討論[6]。國家安監總局委托中國職業安全健康協會負責安全社區建設并成立了全國安全社區促進中心。2004年，中國職業安全健康協會召開了安全社區專題研討會，確定了“先行試點、逐步推廣”的建設思路，選定北京、上海等6個城市和開灤、潞安、平朔3個礦區為試點。2004年6月，WHO第13屆國際安全社區大會對中國安全社區建設予以肯定。會后，北京朝陽區、上海浦東新區、河北唐山等地區的10個社區啟動了安全社區創建工作，北京東城、西城區，深圳福田等也開始籌備安全社區創建。

2.規范建設階段。2005年，安全社區建設被納入《國家安全生產“十一五”規劃》和《“十一五”安全文化建設綱要》。2006年初，中國職業安全健康協會參照WHO安全社區標準和國際勞工組織職業安全健康管理體系規范，編制了《安全社區標準（草案）》并由國家安監總局下發。該標準基本內容12項，加入了建立應急預案、創建安全社區檔案、培訓工作人員、風險評價等特色項目。為規范安全社區評定，中國職業安全健康協會于2007年制定了 《安全社區評定管理辦法 （試行）》，對全國安全社區評定等環節均作出明確規定。2007年，我國命名了首批21個全國安全社區；2008年12月，中國職業安全健康協會被認定為WHO社區安全促進合作中心安全社區支持中心。2009年，國家安監總局印發《關于深入開展安全社區建設工作的指導意見》和《安全社區評定管理辦法（試行）》，標志著我國的安全社區建設進入更加規范的發展階段。

3.規模發展階段。2010年堪稱我國安全社區建設的重要一年。2010年的全國安全建設工作會議提出要大力推進安全社區建設。2010年，全國新啟動建設的安全社區數量占總數的74%，為啟動安全社區建設工作以來年平均數的4.4倍。2011年，國務院安全生產委員會（以下簡稱安委會）先后下發 《關于認真貫徹落實國務院第165次常務會議精神進一步加強安全生產工作的通知》和《關于進一步深入推進安全社區建設的通知》。由國務院安委會主導推進安全社區建設，更有利于整合資源，調動政府職能部門和各方積極性。2011年，我國進一步加大了企業主導型安全社區建設，晉煤集團、平朔煤礦等單位突出企業優勢和特色，圍繞安全生產和居民安全健康，開展安全社區建設。2012年，安全社區建設已由北京、大連、山東、廣東等大城市和東部發達地區延伸至中西部地區。根據國安監總局預測：“到2020年，全國將啟動安全社區建設單位1萬家，惠及5億人口，覆蓋所有省級行政區域、計劃單列市與省會城市;各省級行政區域基本建成安全社區地區支持中心，發展全國安全社區評審員不少于500名”[7]。

截止到2015年底，我國大陸已經有國際安全社區91個，分布在12個省（市）（如圖1所示）；創建了全國安全社區575個，覆蓋了19個省級行政區域和煤礦、石化、油田等行業（如圖2所示）。安全社區數量從無到有（如圖3所示），類型也由單一的城區街道型擴展到企業主導型、農村鄉鎮型和園區學校型。所有參與創建活動的社區都提升了社區公共安全建設的水平和質量。

圖1 國際安全社區分布示意圖

圖2 全國安全社區分布示意圖

圖3 安全社區數量增長情況圖

二、安全社區建設的內容與成效

（一）建立了負責安全促進活動的組織機構。

從國際上看，WHO在瑞典設立了社區安全合作中心專司安全社區建設理念推廣、標準制定、考察評估和資格認定工作。根據國際安全社區創建標準，所有創建社區都要建立負責安全促進活動的跨部門合作的組織機構。

2010年，中國職業安全健康協會成立了全國安全社區工作委員會，負責推動全國安全社區建設工作，北京、上海、山東、遼寧等地區都成立了相應的支持中心。參與創建的基層單位也設立了領導機構，成員涵蓋了轄區相關部門、社會組織及其負責人；成立了專門工作機構，包括相關部門和社會管理單位管理人員、技術人員、社會組織成員、志愿者和社區居民等。上述機構均職責明確具體，在安全社區建設中發揮了作用（如表1所示）。

表1 安全社區建設促進機構和工作機構職責一覽表

在具體實踐中，參與創建社區在機構設置方面也結合實際進行了創新，以最大化整合資源，推動項目組織實施。如，深圳福田區成立了“安全社區推進委員會”，下設11個安全社區推進小組，各社區工作站也成立了安全社區工作組，吸收街道辦事處相關部門、轄區企事業單位、物業管理部門等人員和社區居民、志愿者的積極參加創建活動；香蜜湖街道在創建安全社區建設過程中構建了區職能部門、街道社區以及轄區單位參加的三級網絡；街道辦內設機構也進行了整合，將安全監察、司法、信訪和綜合治理等多部門整合為安全保障中心，實現安全“多個部門管”到“一個中心抓”的轉變[3]。沈陽市沈河區在安全社區建設中構建了區、街道、社區“三橫”和公安、安監、質監、交警、消防、城建、衛生、教育、藥監“九縱”的立體工作網格，實現安全監管橫向到邊、縱向到底和全覆蓋[8]。

（二）制定了安全社區建設標準和衡量指標

在安全社區創建之初，WHO提出了國際安全社區建設6條衡量指標 （如表2所示）。近年來，在總結建設經驗基礎上，WHO又增加了家庭家居安全、學校安全、工作單位安全、等9方面內容，每個方面細化為7個相應指標，使得安全社區標準更加結構化和系統化。這些標準和指標是開展社區評價的科學依據和重要抓手，促進了安全社區建設的規范化和標準化。

我國在安全社區創建中也提出了相應的標準和規范。2006年，國家安監總局頒布《國家安全社區建設基本要求 （AQ/T9001-2006）》，將安全社區的基本要素分為安全社區的創建機構與職責、信息的交流和全員參與、事故與傷害預防目標及計劃、風險辨識及評價、安全促進項目、宣教培訓、應急預案和響應、監測監督、事故與傷害記錄、安全社區創建檔案、預防與糾正措施、評審與持續改進等12個方面。2009年出臺的《安全社區評定管理辦法（試行）》將“持續開展安全社區建設兩年以上、各類事故與傷害連續兩年控制在當地政府下達的考核指標之內”作為了安全社區創建最基本的兩項硬指標。

（三）實施了一系列社區公共安全促進項目。

實施安全促進項目是安全社區建設的重要內容，也是其關鍵且繁重的任務之一。一般而言，這些項目主要針對高風險人員、高風險環境，目的是落實社區安全計劃，實現社區安全目標。在建設中，各參與社區均依據事故與傷害風險狀況、社區能力與資源情況、易受傷害和易傷害他人的人群和高風險環境等實施了一系列建設項目。值得注意的是，這些項目會結合居民需求，根據不同時空背景及不同環境進行自我調整。

表2 國際安全社區衡量指標及其內容概述

我國在安全社區建設中也實施了豐富多樣的社區建設項目，涵蓋安全教育培訓、加強安全管理、提升安全服務水平、改善安全環境、完善安全設施等。如，福田區在創辦安全社區過程中就啟動了預防和減少事故傷害的安全促進項目。2006年來，該區針對外來人口聚集的出租屋開展了非職業性一氧化碳中毒預防，針對燃氣燃爆事件頻發的狀況啟動燃氣安全促進項目，面向社區流動人口開展了衛生健康促進項目等[3]。寧波市白云街道實施了‘娃娃交通天使’兒童安全促進項目，建立了兒童交通安全教育基地，增強兒童和家長交通安全意識；基地向轄區所有幼兒園開放，通過開展‘家園’合作，對家長進行言傳身教，擴大輻射范圍，從而提高整個轄區兒童的安全水平[9]。上述項目各有側重，鎖定重點區域和人群，內容豐富，效果明顯。

（四）加強安全社區建設經驗總結和交流推廣。

1991年，WHO在瑞典召開了第一屆國際安全社區大會，主題是“社區參與事故控制及預防的重要性”并確定以后每年圍繞特定主題召開一屆國際安全社區大會。歷屆會議都會研討全球共同關心社區安全問題，舉辦安全社區確認儀式等活動。國際安全社區大會已舉辦了25屆，搭建了全球社區建設經驗交流的平臺，促進了安全社區建設。

我國2007年召開了第一屆全國安全社區工作會議，此后也基本形成了每年召開一次會議制度。截止到目前，全國安全社區工作已召開了九屆（如表3所示），每屆會議都會系統分析我國安全生產形勢，總結過去一年安全社區建設經驗并就下一年安全社區建設工作進行部署，舉行安全社區舉行命名授牌儀式，表彰先進單位和個人，推動了我國安全社區建設工作。在安全社區建設中，中方積極出席國際安全社區大會，推廣中國建設經驗，吸納國際經驗，讓中國安全社區建設走向世界；另一方面，將國際安全社區建設的組織和專家請進來，邀請其來華考察并舉辦交流活動。2009年，我國召開了第五屆亞洲安全社區會議，來自中國大陸各地和港臺地區、韓國、日本等地的代表參加了會議并進行了交流發言。在國內，大陸政府也邀請香港OSH局到大陸參觀，組團參觀香港安全社區，各省市安全社區之間也開展了豐富多樣的交流活動，相互學習提高。

三、安全社區建設的借鑒與啟示

（一）借鑒安全社區建設理念和思路。

社區是基層政權和群眾的鏈接點，健康和安全是人的基本權利[10]。社區安全與否關乎基層民眾切身利益，是人們安居樂業的前提。隨著我國經濟社會的不斷進步，民眾生活水平不斷提高，安全和健康正在成為人們普遍的價值追求。然而，不斷增多的基層矛盾和危機風險卻又降低了基層民眾安全感。能否最大限度保護最廣大人民生命財產安全，讓普通民眾在安全穩定中獲得幸福感，是社區治理需要面臨的現實課題。作為社區治理的重要部分，城市社區公共安全治理事關社會穩定大局，體現社會管理水平和能力，是落實科學發展觀和國家總體安全觀的具體體現。理念決定高度，駕馭治理行為。

表3 歷屆全國安全社區建設工作會議時間、地點和內容主題一覽表

國際安全社區建設之初就明確提出“人人都享受安全，人人都享受健康”，倡導和推廣“安全、健康、文化”理念。該理念核心內容包括以下幾點：一是安全社區要能預防所有環境和條件下的傷害，不論作為傷害對象的人是何種職業身份和性別，沒有年齡區分和區域限制，所有人群面臨的所有類別傷害都要加以預防；二是安全建設區域不限于狹義社區，它可以是一個城市，也可以是一個縣域或更大區域，涵蓋生活、工作和學習等諸多領域。安全社區人口數量也從千人到百萬人乃至于千萬人不等；三是安全社區目標是降低對所有人的傷害，這就決定了安全社區建設一個不斷干預和持續改進的過程。國際安全社區建設理念在我國在安全社區建設中得到了很好的體現，我們確立了“以人為本，安全至上”的理念和“資源整合、全員參與、持續改進”的建設思路，突出了以人為本和可持續發展。國內外社區建設實踐證明這一理念是可行的、有效的，對于我國城市社區公共安全治理理念和思路凝練和創新具有借鑒意義。

（二）引導公眾參與城市社區公共安全治理。

公眾參與是治理的精髓和基石。就社區治理而言，所謂公眾參與就是將基層民眾及其利益表達機構吸納到治理過程中，體現公眾意愿，充分發揮非政府組織、社區組織、婦女團體等公民社會機構作用，鼓勵私有部門和專業機構參與社區公共安全治理等。廣義的公眾參與指的是各類相關主體的參與；狹義的公眾參與是社區居民和社區內單位和組織的參與。當下，基層民眾的服務需求日益多元但又不得不面臨公共服務資源稀缺的現實，公眾參與社區治理成為不可或缺的環節，可以做到群智、群策、群力，又可以讓治理合情、合理、合法。

城市社區安全與每位居民生產生活息息相關，公眾參與城市社區公共安全治理有利于傳達公眾需求，整合公共安全治理資源。其實，創建安全社區本身就是一個多方參與的群眾性活動。安全社區建設組織機構最重要職責之一就是調動各方參與積極性，盡可能整合一切組織和個人的資源開展安全促進活動，以增強減災和預防傷害效果，達到理想安全水平。我國的安全社區建設同樣需要重視公眾參與，尤其注重建立群眾組織和志愿者組織，提高全員參與率。如，香蜜湖街道就成立了“社區鄰里互助協會”等組織，鼓勵社會組織級自愿者參與安全社區建設[3]。如何將公眾嵌入社區結構，發揮其在治理中的功能是城市社區公共安全治理的重要任務。在這方面，安全社區建設具有可借鑒之處。

（三）重視開展城市社區公共安全教育。

長期以來，我國公眾安全意識淡薄，在公共危機中避險逃生知識和技能匱乏。只有社區居民具有公共安全意識，才能自我保護并積極參與社區公共安全治理。開展公共安全教育，幫助社區居民樹立安全觀是挖掘社區預防潛力，減少不安全行為和誘發因素、改善城市公共安全環境的重要環節，也是公共安全治理需要面臨的艱巨任務。

國際安全社區建設重視基層社區民眾的公共安全教育，致力于社區公共安全文化建設。在國際安全社區創建指標中，公共安全教育指標至少兩個：即安全教育覆蓋率、安全知識的知曉率。我國在安全社區創建中同樣重視公共安全教育并將其作為重要項目加以推動。教育內容會針對不同人群特點靈活確定，以能使多數人能理解、接受為基本原則；社區宣傳欄、安全提示、文體活動、知識競賽、社區咨詢、實物演示和發放宣傳品等都是常用形式。如，深圳香蜜湖街道建設了安全資源中心（國際安全社區建設項目之一），打造安全教育永久性基地，構建集互動性、趣味性和知識性于一體的公共安全教育模式；開展了諸如每月一次的社區論壇、社區安全大家談等活動，社區交警、消防等安全專業人員深入一線開展培訓演練；社區內學校借助班會、競賽等形式開展安全常識教育，小學在美術課上組織學生繪制安全漫畫以增強兒童安全意識[3]。從安全社區創建實踐看，公共安全教育只有納入社區治理議程，才能增強公眾安全意識，提高社區危機和風險預防能力。

（四）進一步加強城市基層應急管理。

加強應急管理改革，提高應急能力是事關國家經濟社會發展全局，保障人民群眾生命財產安全的大事。[11]社區是突發事件最直接承載體和最初的響應者，承擔在突發事件發生的第一時間，有效組織協調社區居民自救、互救與共救，保護社區生命線和基礎設施，有效減輕破壞性等職能。社區匯集一定資源和人才，可調動基層最廣大應急響應力量；在面臨突發事件失靈情況下，貼近群眾生活的社區可以做出最直接、最靈活的反應。沒有社區參與，就沒有真正的應急社會動員。社區參與應急管理可增強公眾公共安全意識，排除公共安全隱患。我國現有應急管理體制以屬地管理為原則，地方政府是應急處理組織領導機構但非唯一角色。這也決定社區在應急管理體系中扮演著重要角色。

我國安全社區建設安全建設注重社區應急管理，這也是我國安全社區建設的特色項目之一。《國家安全社區建設基本要求》規定：應急預案和響應、監測與監督等事故安全社區基本要素。安全社區建設實踐中也注重借助社區干預提高社區應急力和相關人員應急能力。實踐證明，安全社區建設是加強應急管理能力建設的重要途徑：安全社區制定和落實了重點事故傷害預防計劃，提高了社區公眾自救互救能力。因此，基層應急管理能力提升是社區公共安全治理的核心內容。

四、結語

安全是人的基本需求，社區是城市社會的基本單位。社區公共安全治理是維護人生存權、健康權等基本權利的需要，系維護廣大人民根本利益的民心工程，也是牽扯方方面和各個領域的系統工程。安全社區建設目的是實現社區安全、民眾健康和社會和諧，其在實踐中所構建的模式對城市社區公共安全治理具有現實意義：就工具性而言，安全社區建設標準、機構設置和制度建設等為社區公共安全治理提供了抓手；從操作性而言，安全社區建設的網絡、程序方法等為社區公共安全治理提供了路徑；從價值性而言，安全社區保障了基層安全，最終改善了居民的生產生活環境，提高了生活水平和質量。

[1]金 磊.中國城市災害風險與綜合安全建設[J].中國名城，2010，（12）：8.

[2]陳治桃，宋文祥，黃麗華著.五型社區-城市社區社會治理新模式[M].廣州：廣東人民出版社2013.91.

[3]邱晶晶，李 斌.香蜜湖街道榮膺“國際安全社區”[N].深圳特區報,2009-10-19（A12）版.

[4]World Health Organization.Manifesto For Safe Communities[A].world first conference onaccident and injury prevention,Stockholm,1998(9).

[5]丁輝.世界安全社區建設[J].安全，2004(6):2.

[6]總局要求全面提升安全社區建設工作水平[EB/OL].總局直通車，http://www.aqsc.cn/101806/101889/379466. html，2015-11-17/2016-10-3.

[7]安監總局：到今年底80%省級區域開展安全社區建設[EB/OL].中國新聞網，http://www.chinanews.com/m/gn/ 2015/11-17/7627802.shtml，2015-11-17/2016-10-31.

[8]陳建智.沈陽市創建安全社區的回顧與展望[J].安全，2011，（8）：52.

[9]鐘輝雄.匯聚八方力量激發基層活力—聚焦全國安全社區建設組織與推動[N].中國安全生產報，2012-03-06.

[10]陸繼鋒.街區制對城市社區公共安全的挑戰與應對[J].陜西行政學院學報，2016，（3）：21.

[11]陸繼鋒.西方國家應急管理綜合化改革的經驗與啟示[J].陜西行政學院學報，2016，（2）：8.

A History Review of the Construction of Safe Community and Its Implications for Public Safety Governance of Urban Community

LU Ji-feng1ZHANG Cun-lou2XI Ya-sheng3

The construction of safe community began in the western community practice,and has become a worldwide movement nowadays.In China,the safe community construction has experienced the pilot exploration,the standard construction,the scale development and many other different stages,which has obtained a fruitful result.Safety community construction put forward a clear concept,established a special organization,developed corresponding standards and norms, implemented security promotion projects with time efficiency and paid attention to summarizing and exchanging experience. At present,the public security situation is still grim,and the task of public safety governance of urban community is arduous.The construction of safe community can provide an important reference for the current urban community public safety governance.

safe community;the construction of safe community;urban community;public security governance

D035.34

：A

：1674-5612（2016）05-097-08

（責任編輯：吳良培）

2016年度山東省“傳統文化與經濟社會發展”專項課題“傳統文化視閾下的城市社區公共安全治理研究”和2015年度國家社科基金一般項目“當代中國社會治理史研究”

2016-09-01

陸繼鋒，（1980-），男，山東濟寧人，國家行政學院博士后，山東科技大學文法學院院長助理、講師、碩士生導師，研究方向：城市化與基層社會治理；張存樓，（1982- ），男，山東臨沂人，山東科技大學文法學院碩士生，青西新（黃島）區委組織部黨史研究室科長，研究方向：社區賑災救災；習亞勝，（1972-），男，湖北襄陽人，青西新（黃島）區社會治理中心科長，研究方向：城市社會治理。