不動產登記案件適格被告若干問題初探

張德新

在一次不動產統一登記制度課題論證會上，一位律師坦言，撇開理論不談，不動產統一登記后，如果登記錯誤，當事人應當告誰？希望這一問題先討論清楚。

一、不動產權證蓋章不統一

這涉及誰登記、誰負責的問題，也就是當不動產登記發生錯誤引發訴訟時，誰是適格被告。行政訴訟被告資格的確認，直接關系到受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織能否順利地行使訴權并及時有效地獲得相關救濟。舉個例子，早在2009年S市政府就明確了“市房地產權登記中心統一集中負責全市房地產產權登記工作”，登記中心也已經以自己的名義核發了60余萬本房地產證，但由于《土地管理法》《房地產管理法》《土地登記辦法》等法律文件都規定土地登記由國土部門負責，而修改前的1993年《S市房地產登記條例》規定登記機關為市房地產行政主管部門，導致一些業主認為由登記中心作為房地產權登記的行政主體于法不合，進而向法院起訴要求確認其合法的房地產證無效，由規土委重新核發。

中編辦《關于整合不動產登記職責的通知》文件印發后，各地不動產登記職責整合文件也陸續出臺。從文件內容來看，均明確由國土資源行政主管部門負責指導監督本轄區不動產登記工作，并在國土廳（局）地籍管理處（科、股）加掛不動產登記局牌子，或內設不動產登記管理處，其性質為內設機構。當然，也有國土資源行政主管部門直接加掛不動產登記局牌子。

最近筆者通過網上搜索了11個已經實行不動產統一登記的地方，發現其中有的地方“不動產權證”蓋的是“××國土資源局不動產登記專用章”，有的地方蓋的是“××不動產登記局不動產登記專用章”。那么，發生登記糾紛時誰是適格被告呢？不動產統一登記前，各類不動產權屬證書由不同部門頒發，統一登記后，對這類頒證行為提起行政訴訟，又應當由誰來應訴呢？

二、不動產登記的行為主體應是政府部門

不動產登記是指國家專門機關根據申請人的申請將不動產事項記載于不動產登記簿的行為。不動產登記簿應公之于眾并可供公眾查閱，從而達到申請人公示不動產物權的法律效力。因此，不動產登記是行政機關的行政行為，具有公法性質。

《中華人民共和國房地產管理法》第六十條規定，國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度。第六十一條規定，以出讓或者劃撥方式取得土地使用權，應當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申報核實，由同級人民政府頒發土地使用權證書。在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上人民政府房地產管理部分核實并頒發房屋所有權證書。其他法律、法規對不動產登記也有明確規定，具體某項不動產的登記，需要行政機關依照法定程序進行審查、核實后才能作出。因此，不動產登記含有國家行政機關對不動產物權的行政確認成份。國家行政機關是不動產登記的主體，不動產登記是國家行政機關為不動產確權的行政行為，國家公權力介入了不動產登記，賦予不動產登記強大的公示效力。

有觀點認為，雖然《不動產登記暫行條例》第六條規定“縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構”，但“部門”不一定為“政府組成部門”。此觀點值得商榷。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第一款規定，“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門”。第三款規定，“自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案”。顯然，政府組成部門的增減變動，應當遵循必要的報批程序，而非政府部門如事業單位等政府機構的設立，則是另一個程序。《不動產登記暫行條例》規定“縣級以上地方人民政府應當確定一個部門”是依精簡、效能原則，在不新增設政府部門的前提下，允許各級政府在現有組成部門中確定一個部門作為不動產登記機構。《不動產登記暫行條例》是行政法規，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是法律，按照立法規定，下位法不得與上位法沖突，對于“部門”應理解為“政府部門”，而非廣義上的政府機構，只有這樣才能和不動產登記的性質和不動產登記機構所承擔的職責在法律上相一致。

從我國改革的具體情況來看，《不動產登記暫行條例》規定由作為政府部門的不動產登記機構全面承擔不動產統一登記的職責較為適宜，部門登記符合中央關于不動產登記職能整合的相關要求。《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出，“整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責……分別由一個部門承擔”。《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》也規定，“由國土資源部指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作”。從中央的要求來看，一直強調政府部門在不動產登記中的作用。因此，由部門進行登記，更加符合權責一致原則的要求，有利于對登記行為形成監督，提高登記工作的質量和效能。從房地產統一登記的地方實踐來看，登記機構普遍為政府部門。例如，《重慶市土地房屋權屬登記條例》第六條、《上海市房地產登記條例》第五條、《深圳市房地產登記若干規定（試行）》第三條、《珠海市房地產登記條例》第三條等都將房地產登記機構規定為政府部門。

三、不動產登記主體應能獨立承擔相應的法律責任

不動產統一登記作為一種以服務為目的的公權力行為，其行使主體只有具備行政主體資格，才能獨立承擔相應的行政責任和民事責任。《物權法》第二十一條規定，因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。《不動產登記暫行條例》第二十九條規定，不動產登記機構登記錯誤給他人造成損害，或者當事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的，依照《中華人民共和國物權法》的規定承擔賠償責任。2010年發布的《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第十二條規定，房屋登記機構未盡合理審慎職責的，應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起作用承擔相應的賠償責任。這些規定表明，不動產登記機構應當對自己的登記行為負責，對登記錯誤發生的損害承擔責任。無論不動產登記機構是隸屬于政府或者其行政主管部門的內設機構，前提都應是通過法律或者法規授權獲得行政主體地位，使其能獨立行使不動產統一登記的職權并獨立為登記行為承擔責任。

除登記簿和權屬證明樣式、記載內容、登記要素統一外，權證印章還應進行統一。如前所述，目前有的地方“不動產權證”上蓋的是“××國土資源局不動產登記專用章”，有的蓋的是“××不動產登記局不動產登記專用章”。筆者認為，蓋“××國土資源局不動產登記專用章”更加規范，符合法律規定。《國土資源部關于啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發〔2015〕25號）也明確規定，紙質介質的“不動產登記簿”“不動產權證書”和“不動產登記證明”應當加蓋不動產登記機構的“不動產登記專用章”。不動產登記機構為縣級以上人民政府依法確定的、統一負責不動產登記工作的部門。如：××縣人民政府確定由該縣國土資源局負責不動產登記工作，則縣國土資源局為該縣不動產登記機構，登記簿證加蓋“××縣國土資源局不動產登記專用章”。各級國土資源主管部門內設的、不具有獨立法人資格的不動產登記局（處、科、股），不能作為不動產登記機構。國土資源主管部門直屬的事業單位可以經授權辦理具體的不動產登記事務，但不能作為不動產登記機構對外行使行政職能。

因此，筆者認為，如果不動產權利證書加蓋“××國土資源局不動產登記專用章”，在不動產登記行政訴訟案件中，應以“××國土資源局”為被告。如果加蓋的是“不動產登記局”公章且該“不動產登記局”為內設機構，可以“××國土資源局”或“××不動產登記局”為被告。這是因為該內設機構實際上已經外化，取得了獨立主體的資格。但如果沒有法律、法規、規章的明確授權，無論事實上內設機構是否以自己名義作出行政行為，它仍不具獨立承擔法律責任的能力，它的行為則應當由組建或設立它的政府或行政機關負責。依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條規定，行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告，即被告應當是設立或組建它的政府或行政機關。當然，如果“××國土資源局”加掛不動產登記局牌子，則可以以不動產登記局為被告。

四、并非所有的不動產管理糾紛都以不動產登記機構為被告

行政訴訟是不動產登記異議的救濟途徑之一，《物權法》第十九條規定，“權利人、利害關系人認為不動產登記簿記載事項錯誤的，可以申請更正登記，但如果在不動產登記薄權利人不同意更正的情況下，利害關系人可以向登記機關申請異議登記，登記機關予以異議登記的，申請人當在登記之日起15日內向人民法院提行政訴訟，請求人民法院撤銷行政機關頌讓的具體行政行為”。根據國土資源部、住房和城鄉建設部《關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》，不動產統一登記與房屋交易管理既要有序銜接，同時又要合理分工。如北京市規定，網簽、限購、存量房交易平臺、商品房預售合同登記備案（含登記、解除、變更備案）、交易資金監管、商品房現房銷售備案、現房網簽及注銷手續、存量房房源核驗、存量房網簽及注銷手續、房產測繪（含預測和實測）成果審核、預查封及網簽數據查詢等房屋交易管理工作仍由市住房城鄉建設委負責。不動產登記，不動產登記檔案管理，不動產登記信息檔案查詢，不動產查封，因不動產登記引起的行政訴訟、行政復議、信息公開，各類歷史遺留及疑難登記問題的處理等工作由市國土局負責。這就意味著，今后不動產行政訴訟案件要根據相關機關的職責來確定被告，并不是所有的不動產管理案件都是告國土部門，應注意區別糾紛緣由是否“因不動產登記引起”。如按以上分工，不動產預查封是住房和城鄉建設部門負責，而不動產查封則是由國土部門負責。

五、不動產統一登記前所頒發權證應訴主體問題

在行政體制改革中，行政機關的撤銷、合并、分立等情形時有發生。《行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。該條第六款還規定，行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。該法律條款規定的是職權繼受原則。所謂職權繼受，是指一行政機關行使的全部或部分行政職權因發生特定的法律事實無法行使，而由另一機關繼續行使。職權繼受的主要法律特征為行政職權的繼承性。故而，如果政府公告了本行政區域不動產統一登記機構，則由于之前頒發的不動產權證而產生糾紛時，因不動產登記職責轉移，應列新組建的不動登記機構為被告，原頒證機關應當予以協助。

陳品祿/責任編輯