歐盟網絡空間多層治理模式及啟示

◆宋文龍

據中國互聯網絡信息中心發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》統計，截至到2015年底，中國半數人已接入互聯網，網民數量已達6.88億，成為世界網民數量最多的國家，其中手機上網用戶占90.1%，Wi-Fi使用率達到91.8%，中國已經成為名副其實的網絡大國。

互聯網將人類帶入了日新月異的信息時代，極大地改變了人們的生產生活方式，同時也帶來了一系列治理難題。小到互聯網設施的技術故障、垃圾郵件等網絡隱私泄露，知識產權侵犯、色情暴力等不良網絡文化泛濫，大到互聯網金融詐騙，乃至網絡犯罪和網絡恐怖主義，網絡沖突和戰爭等，各種治理難題相互交織，威脅著人們的正常生活秩序乃至國家經濟社會安全。

歐盟作為較早引入互聯網的地區，在網絡治理方面具有一定的經驗，同時作為一個超國家行為體，治理進程中要協調歐盟層面、國家層面、次國家組織和企業層面等多方利益攸關者的利益，伴隨著一體化的推進，歐盟的網絡治理也逐漸形成了多層治理的獨特模式。通過研究歐盟網絡空間多層治理的模式，有助于更好的開展合作，對我國網絡空間治理提供一定的借鑒。

一、歐盟網絡空間多層治理模式

(一)歐盟互聯網的發展現狀。歐盟已經在2013年底之前完成了衛星互聯網的100%覆蓋，有線電視和光纖的覆蓋率為96.1%，而移動網絡覆蓋了99.4%歐盟國家的家庭，截至2015年，歐洲的8.2億居民中互聯網用戶已經達到了5.3億。雖然達到了網絡基本覆蓋，但在地區上，互聯網的使用率有明顯的差別，中東歐互聯網的使用率低于西歐發達地區，94%的冰島人每天都會上網，挪威、丹麥、盧森堡和英國只有少于6%的人表示從未用過互聯網，而中東歐的希臘和羅馬尼亞沒上過互聯網的人有三分之一以上。另外不同群體的網絡使用率也有差異。根據歐洲統計局的數據，年輕群體的網絡使用率明顯高于其他年齡段，處于16歲至24歲年齡段的青年有73%的人至少每周上網一次。歐盟有2.59億在線購物用戶，電子商務是歐洲互聯網的一個重要組成部分，并為歐洲貢獻了超過5%的GDP。例如法國2014年電商市場規模已經達到575億歐元，同比增長19%，占法國的GNP的18%。網絡的高度普及隨之而來的是一系列網絡治理難題的出現，歐洲的信用卡詐騙、社交媒體賬戶隱私泄露、網絡色情和網絡恐怖主義猖獗等問題日益突出，成為單一國家或組織難以獨自解決的棘手問題，歐盟層面積極出臺各種措施，與各成員國積極協調，同時鼓勵企業和組織的廣泛參與，形成了網絡空間多層治理框架。

(二)歐盟網絡治理機制。首先，在戰略方面，歐洲網絡與信息安全局在2012年發布了《國家網絡安全策略》，提出了歐盟成員國國家網絡安全戰略應該包含的內容和要素;2013年2月，歐盟委員會頒布了《歐盟網絡安全戰略：公開、可靠和安全的網絡空間》，評估了歐盟網絡安全形勢，確立了網絡治理的指導原則，明確了各個層面的權責，是歐盟層面首個較為完整的網絡治理戰略文件。在國家層面，自2003年美國出臺了網絡安全戰略之后，愛沙尼亞、芬蘭、捷克、斯洛伐克、法國、德國、立陶宛、荷蘭、盧森堡、英國等成員國相繼發布了本國的網絡安全戰略。其次，在立法規范方面，歐盟自1992年頒布《信息安全框架決議》以來，至今已經出臺了超過36項法律、法規、指令和條例。其中比較關鍵的有《歐盟數據保護指令》(1995)、《關鍵信息基礎設施保護指令》(2009)、《歐洲2020戰略之數字歐洲計劃》(2010)《國家網絡安全策略》(2012)等。2015年底，歐盟執委會剛通過了《一般數據保護條例》以保護網絡用戶的個人數據和隱私。在國內層面也有配套的立法，以歐盟中最早進行互聯網立法的德國為例：早在1983年德國就在《數據保護法》中提出了保護“信息自決權”。1997年通過了《信息和通信服務規范法》(又稱《多媒體法》)以保護個人隱私、保護未成人和打擊網絡犯罪。1999年德國政府制定了《德國21世紀的信息社會》作為德國第一個信息化戰略行動綱領。2000年，《2005年聯邦政府在線計劃》和《2006年德國信息社會行動綱領》相繼出臺，強調要政府引導企業各界廣泛參與推進德國信息化。除了宏觀的法規計劃，德國在專門議題上也有專門的成體系的立法，例如為保護青少年上網安全的《青少年保護法》(2003)和《阻礙網頁登錄法》(2010)，以及設立內容分級制度的《青少年媒體保護國家合同》等等。最后，在治理實踐方面，歐盟和成員國以及企業層面都有積極參與網絡治理的舉措。歐盟委員會“通訊網絡、網絡數據與技術總司”專門負責政府和商業的網絡安全，而歐洲警察局負責打擊網絡犯罪，歐盟委員會“對內事務總司”保證網絡社區和經濟數據安全，各司其職。2001年《布達佩斯條約》是歐盟出臺的第一個歐盟層面打擊網絡犯罪的法律。2004年歐盟成立了網絡信息安全局(ENISA)，2013年，成立了打擊網絡犯罪中心組織(EC3)。同時歐盟也力推數字單一市場(DSM)的形成。歐洲部分私人網絡安全公司和研究人員也參與到網絡治理的實踐中。2013年4月，由丹麥的CSIS、法國的Lexsi、荷蘭的FOX和西班牙的S21sec等著名網絡安全公司牽頭，并有600多名專家參與，聯合成立了一個安全協會，即歐洲網絡安全小組，配合歐盟和各國的網絡治理，共同構建歐洲網絡安全屏障。在國際層面，美國和北約等國家和組織也積極加入打擊網絡犯罪行動中，目前已有48個國家與歐盟簽署了網絡安全合作、分享情報的協議。

(三)多層治理模式特點和缺陷。通過法律制度框架和利益攸關者多層協商的方式，可以有效地破解區域合作中的“集體行動困境”和“囚徒博弈困境”，是歐盟獨具特色的協調機制。歐盟網絡治理主體帶有明顯的動態多層參與的特征，即歐盟、成員國政府、國際組織、私人企業和民間社團等多元參與主體建立起公私伙伴關系(PPP)，來共同應對網絡治理的挑戰。在治理手段上，歐洲各國均制訂了網絡治理的戰略，配合以法律制度等方式開展治理。另外，俄羅斯學者克日什托夫·希利溫斯基認為歐盟網絡治理的原則是側重于網絡防御，而不是網絡的攻擊性。同時，多層治理機制也有明顯的缺陷。歐盟委員會內部的機構重疊和管轄權混亂導致了治理效率低下，成員國網絡技術發展和資源分配不平衡問題導致各國治理的意愿和能力參差不齊，加上制度漏洞和協調失靈使治理過程緩慢且效果不佳，部分學者認為“多層次的游戲沒有未來”。

二、歐盟網絡多層治理對我國的啟示

(一)構建合理完整的網絡空間戰略和法律制度體系。當前中國初步建立了網絡管理體系，工信部負責網絡基礎設施管理，國家互聯網信息辦公室管理網絡內容信息，公安部協同管理網絡安全和打擊網絡犯罪，另外新聞出版廣播電視總局、文化部、宣傳部負責管理網絡視頻出版物和網絡游戲等內容，工商總局與網絡管理部門合作進行網絡廣告的規范，其他部門如電信企業、金融機構、行業組織等協同網絡管理機構共同治理各自專業領域的問題。但是隨著網絡治理問題日益增多且更加復雜，應設立專門的網絡政治、經濟、文化、安全治理機構，各司其職，提高各部門協同治理的效率。另外要盡快制定正式的網絡安全戰略，明確我國網絡發展和治理的目標，健全網絡安全立法。

(二)調動多方參與者形成靈活的多層治理機制。我國的治理框架中，雖然不具有歐盟的超國家層級，但中央與地方，政府與民間應加強互動，多方參與，建立公私合作治理模式。可以參考歐盟網絡治理優秀經驗，鼓勵企業協同相關部門進行網絡空間治理，逐步提高網絡企業水平，一方面可以發現并解決許多問題，另一方面也有助于我國互聯網企業健康有序發展。同時，應該鼓勵相關高校和科研機構參與到網絡治理中，形成靈活有效的治理體系。

(三)加強區域合作和國際交流。在國家層面，應該積極推進東亞地區網絡治理合作，共同抵御域外網絡安全威脅。尊重各國網絡文化多樣性，追求網絡治理共同利益，加強多層次各領域的網絡合作，積極提供網絡公共物品，推進網絡規則的制定，建立互利共贏、健康有序的網絡空間。在與區域國際組織如上合和東盟的合作中，可以推進網絡空間議題的討論，提高我國網絡空間話語權，建立網絡互信，避免“修昔底德陷阱”和“集體行動困境”。在民間多軌外交中，應鼓勵高校及科研機構的國際合作和學術交流，鼓勵我國互聯網企業走出去，塑造網絡強國的形象。

(四)注重技術創新和人才培養。網絡空間的競爭和網絡問題的解決歸根結底在于網絡技術的發展。歐盟網絡信息安全局與部分高校合作進行網絡技術研究并培養相關人才的經驗值得我們借鑒。一方面，在政策上應鼓勵網絡技術創新，資金上加大科技創新投入，組建專業的網絡安全部隊，提高我國網絡防御能力，保證我國網絡安全。另一方面，有計劃地進行專業人才梯隊建設。我國已在部分高校開設了“網絡安全”專業，為我國網絡發展儲備了專業化的高水平人才。另外，要加強知識普及，提高我國網民素質，尤其是要提高未成年人的網絡安全和自我保護意識。

三、中歐網絡治理合作的前景

中歐在互聯網領域具有豐碩的合作成果和經驗。1987年9月，德國人維納·措恩教授協助中國首次接入國際互聯網并注冊了“.cn”頂級域名，埋下了中歐網絡合作的種子。時至今日，雙方合作經歷了從技術支持、科研合作到全方位深入合作的歷程，已經在互聯網各個領域開花結果，如中歐伽利略合作計劃、網格計劃、龍計劃中都有互聯網合作的成果。在2009年斯諾登監聽事件爆發后，中歐在網絡安全和反對網絡霸權主義方面的合作逐漸深入，形成了中歐網絡工作小組會議定期磋商機制和《中歐合作2020戰略規劃》等成果。

2015年，在中國烏鎮舉辦的第二屆國際互聯網大會上，中國國家主席習近平闡述了中國在網絡治理領域的原則和立場，即尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序，建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間。中歐在互聯網領域具有穩固的合作基礎和長期合作經驗，通過借鑒歐盟多層治理的相關經驗，中國也會逐漸建立合理有序的網絡治理體系。中國的“一帶一路”戰略可以和歐洲的“容克計劃”相對接，雙方將在“工業4.0”、“單一數字市場”等互聯互通建設方面開拓更廣闊的合作空間，形成中歐合作的“網上絲綢之路”。