芻議目前PPP項目操作過程可能的理解誤區

林蓉

[摘 要]本文主要分析了PPP項目操作過程中存在的理解誤區，并分析了如何更好的避免這些誤區出現，提出了一些方法和對策，以期可以為同行提供參考。

[關鍵詞]PPP項目；操作；誤區

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）06-0152-01

一、 前言

在PPP項目的操作過程中，還有很多問題有待于深入分析，也存在很多的理解誤區，所以，本文針對PPP項目操作過程的一些理解誤區進行分析，拋磚引玉。

二、關于定量分析方面

物有所值（VFM）定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的VFM量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。一般根據影子報價或實際報價計算PPP值（合作項目全生命周期內支出的成本現值）；比較PSC（政府單獨投資所花費的成本現值）和PPP值，得出VFM量值，如大于0，則財務上可行。

比如政府與社會資本合作建一個學校，政府是分享社會資本的品牌和目前成功的管理模式所帶來優質教育的效益和創造價值的倍增，政府資源的作用得以放大，公共產品教育的品質更加優化，同時又使政府投入的成本更加節約，較之政府單獨投資建設能夠實現較大的VFM值。而不是簡單通過各項投資費用簡單加總進行比較來計算VFM的量值，應該是如果政府經營建設整個生命周期的支出成本代價折現與按PPP方案合同計算生命周期里的政府購買服務的折現對比。

本人認為比較可行的做法是通過IRR公式的模型，通過投資決策標準模式進行分析計算政府在PPP生命周期里的購買價格。比如目前一般投資項目的內含報酬率是11%到14%，特殊項目可能高達18%，應該選取3個以上的投資收益率來測算內含報酬率和政府購買服務的金額供政府選擇。另外財務評價應包含盈利平衡點和敏感性分析等內容。

只有在理論上充分論證和多方假設，才能有利于政府作出正確的決策。

三、關于定性分析方面

PPP項目提供的往往是的公益產品，定性分析的應該是：項目交給社會資本運作，選擇恰當的合作方能使服務品質優化，產生更好的社會效益和效果。但目前發現個別VFM評估報告往往只分析項目建設的社會效益，如對于教育項目，只分析義務教育的均衡、適齡兒童的入學、教育設施的建設促進教育事業的發展等幾個方面的社會效益，這些內容即使是政府自行建設也能解決，不足以達到對比的效果。VFM評估報告應該專門針對PPP方式進行分析，依照財政部的“76”文件和VFM指南，定性應該采取專家獨立打分和專家組會議評審兩部分評分，或第三方專業機構組織專家組開展定性評價，評價指南中還對專家人員組成和評價標準作出了相應規定，設定了18項指標、采用百分制評分法、加權計算總分等，相應的附表、調查表也有參照格式。

四、風險分析方面

VFM報告往往停留在可研階段，只提供了個風險分析框架，基本沒有具體針對性的內容。作為政府，每種風險由善于應對風險的合作方承擔最好，所以應該是通過PPP模式實現雙方風險的最優應對、最優分擔，整體風險的最小化和所帶來的整個項目的成本的最小化來考慮

五、對制度和程序的銜接和梳理

在PPP項目實踐過程中，尊重制度、尊重程序乃至于尊重一個項目的操作流程是必須的，這是政府依法理政的需要，同時也是復雜性簡化的方法，否則各自為政，將嚴重影響效率，增加整個社會的交易成本。最近一段時間在一些城市做項目時，看到了一些值得反思的問題，有些部門拿著中央某些部委的流程和個別說法來簡化部門對一個PPP項目應該承擔起的責任，通過制度和流程中某些并非重要的問題，簡單地把一個值得深入研究和討論的項目就否定了。最后項目的發起單位要繞很大的彎子，克服障礙重新提出問題，使得項目工作一再推遲，這種現象已經帶有一定的普遍性了。出現這種現象原因是多方面的，除政府對PPP項目操作缺乏理解外，各部門和單位本位主義嚴重，不愿意承擔責任，不愿意創新和擔當是重要的原因。說NO容易，只需要找到一個理由就可以了，想說YES比較難，需要把相關因素考慮周全，導致一些部門拿制度和流程說NO成了一種習慣，而不管這種制度流程的宗旨是什么，也不管這種制度的效力有多大，只要有利于自己說NO，就會被拿來一用。呼吁制度的制定者制定操作性的制度和流程的同時，加強制度和程序的銜接和梳理。

六、對案例信任要有講究

中國的改革開放初期總體上叫摸著石頭過河，最近提法是摸著石頭過河和頂層設計相結合。但無論哪種情況，典型案例方法是其中一塊石頭，一直在被廣泛地應用和信任著，因為中國人天生喜歡聽預言，喜歡聽故事。對案例的信任應該兼顧兩個方面，一是成功的案例，二是失敗的案例。成功的案例之所以成功，一定有其適合自身條件的特點，這是必須好好研究和學習的。失敗的案例之所以失敗，不需要太多的理由，只要有一條致命的理由存在就足夠了。

七、對于一些概念的理解誤區

1、對于政府購買和回購款兩個概念的比較和理解

浙政辦發（2015）9號文件規定“對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過政府付費方式給予適當補貼”，發改和財政部的文件精神，PPP的本質是政府向社會購買公共產品（服務），就象學校，政府購買的是教育公共服務，無論是直接支付購買服務款、生均補貼、貼息、結余分配等都是屬于對合作方投入后，其收入不能覆蓋成本的部分和合作方期望的回報的一種補貼，屬PPP付款分類的PPP可行性缺口補助。其購買款的內容是比較豐富的，不能簡單的認為是對合作方的投資回購或固定資產的回收，然后簡單的去計算資金平衡。PPP模式之所以應用于基礎設施和公用類項目，就是基于政府比如對教育公益事業本身就要購買和投入的，所以雙方的合作計算資金的平衡不能單從企業合作投入產出的平衡和簡單的企業合作盈虧共擔的方式去計算。

所以購買不同于回購款，回購款的用詞一般只適用于BT項目。

2、對固定資產回收的理解

按正常的理解，折舊的計提是對固定資產投資的回收，但回收是通過PPP生命周期的運期的收入來變現，是在體內消化，而政府的購買款只是收入的一部分，跟折舊沒有一一對應關系，融資利息也是一樣。所以“政府購買服務款的支出是在收購社會資本或固定資產”這種表述是不完整的。通過折舊變現的固定資產回收資金只能在合作的體內流轉，如果出資人要挪作他用、再行投資或抽回投資都有非常嚴格的規定和限制。

結束語

綜上所述，在PPP項目操作過程中，必須要科學合理的分析操作的流程和操作的方法，盡量避免操作誤區的出現，全面提高PPP項目操作施工的水平。

參考文獻

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[3]王強.學英國做PPP 該怎么學[N].東方早報，2014.13.