金融監管體制改革的國際經驗及研究現狀

張哲昊

（湖南農業大學，湖南 長沙 410128）

金融監管體制改革的國際經驗及研究現狀

張哲昊

（湖南農業大學，湖南 長沙 410128）

本文基于金融機構混業經營的趨勢下，概述英國、日本、美國金融監管體制的變革，分析我國金融監管體制改革的研究現況，并指出我國現行金融監管體制面臨的諸多挑戰，為我國金融監管的供給側改革提供依據。

金融監管；混業經營；金融創新；監管割據

2003年銀行業監管管理委員會成立，自此我國正式開啟“一行三會”垂直管理的分業金融監管體制，該體制的實施對防范金融風險、推動我國的金融經濟發展起到了不容小覷的作用。習近平總書記在“制定十三五規劃建議的說明”中明確指出：“近年來，我國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。”而我國現在仍采取“一行三會”的分業金融監管體制與金融機構混業經營的趨勢相矛盾，不利于金融創新，迫切需要進行監管體制的改革。

一、金融監管體制改革的國際經驗借鑒

隨著金融體制改革的深入和金融市場的逐步完善，金融的自由化、全球化及金融業分工的不斷推進使得各金融機構的經營壁壘漸漸被打破，資產證券化的復雜性增加了金融監管當局在信貸擴張和貨幣供應量等方面進行監管調控的難度，從世界范圍來看，金融業的發展總體是從綜合走向分業，又逐步從分業走向綜合的過程。面對金融混業經營的趨勢，英國、日本、美國等紛紛進行了金融監管體制的改革。

1、英國金融監管體制的變革

20世紀70年代以前，英國金融業務分工明確，形成了習慣上的分業經營，實行自律監管，70年代之后，英國政府逐漸放松銀行間競爭機制，尤其在倫敦證券交易所“大爆炸”式的改革后，金融交易手段不斷創新，各專業銀行間的分工日益模糊，金融監管體制明顯滯后于金融混業經營趨勢，以致使1996年聲譽遠揚的巴林銀行倒閉。1997年提出金融體制改革方案，分離英格蘭銀行的監管職能，其投資監管并入“證券與投資委員會”，與原有的八家金融監管部門合并成立了金融服務監管局（FSA），成為“世界上監管范圍最廣的金融監管者”，之后的《金融市場與服務法案》進一步給予法律確認，意味著英國成為統一金融監管的典范。

2、日本金融監管體制的變革

二戰后，日本建立了“主銀行制度”，對銀行、企業均有利，但在政府營造的溫室中，日本銀行長期依靠政府發展，產生惰性，缺乏規避風險的能力和意識，隨著20世紀90年代房地產泡沫的破裂，日本的銀行業因不良貸款數額巨大而遭受重創，金融問題頻發，日本政府立即通過徹底的結構性變革重塑金融體系，將金融監管職能從大藏省分離出來，設立單獨的機構“金融監督廳”，對金融業實施統一全面的管理，從而實現財政與金融監管的徹底分離。

3、美國金融監管體制的變革

美國最初也是實行嚴格的分業金融監管體制，在混業經營盛行的時代， 1999年11月美國也通過了《金融服務現代法案》（GLBA），廢除了實行已久的《格拉斯一斯蒂格爾法》，結束了銀行、證券、保險分業經營的局面，確立新的“傘式”功能監管體制，即聯邦儲備體系（FRS）是金融控股公司的基本監管者，同時規定按業務種類確定具體監管人。

二、我國現行金融監管體制面臨的挑戰

近年來，我國步入大數據時代，以余額寶、人人貸、眾籌網等為首的互聯網金融快速發展，加速了傳統金融機構混業經營趨勢的轉變，大型商業銀行普遍采取銀行控股公司或金融控股公司的形式，從而間接取得證券、基金等業務的經營權，形成混業經營的機構，發揮資金規模效應及協同效應，以此應對互聯網金融、外資銀行的不斷壯大而帶來的壓力，金融機構間的界限逐漸模糊，對我國的金融監管提出了更高的要求。

1、金融產品多樣化，使得監管機構難以處理邊界問題

理財產品日益豐富且成不斷壯大趨勢，商業銀行通過理財產品等不斷的將表內資產轉換為表外資產，表外資產一旦發生問題，很容易連及原本風險程度較低的表內資產，威脅儲戶利益。金融集團通過兼并、收購等方式，涵蓋了各種類型業務的公司，取得了儲蓄、證券、保險、基金等多個業務的經營牌照，以中信集團為例，2015年銀行凈利潤達411.58億元，證券凈利潤達198億元，信托凈利潤達31.45億元，保險凈利潤達3.82億元。一張萬能險的保險單既能提供保障，又能兼顧理財，在金融機構致力于為消費者打造“金融超市”，提供極大便利的同時，其經營活動遠遠超出現行分業金融監管制度范圍。分業監管是在分業經營的基礎上建立的，某一監管機構難以對屬于多個業務的邊界問題進行處理。

2、不同金融機構的金融業務相互交叉，給監管增加難度

2000年以來，銀保合作在我國快速發展，以分紅險、投連險、萬能險等為主的銀行保險業務發展迅速。而在近幾年出現了一系列的有關銀行代銷保險產品的投訴糾紛，銀行代理保險業務存在混淆代理保險業務與自營業務、錄入虛假客戶信息、以銀行理財產品、銀行存款名義宣傳銷售保險產品、將購買保險產品與辦理銀行貸款進行捆綁等不當行為。保監會及地方保監局在對保險公司進行監管的同時，還需對涉及經營保險業務的銀行等金融機構進行監管，增大了監管工作量，保監會及地方保監局對部分銀行違法經營保險業務處理情況如表1所示。

表1 2015年銀行機構違法代銷保險業務處罰表（部分）

3、相關制度建設不夠全面，易產生監管套利行為

金融監管的具體制度都是根據各國實際利益制定的，我國監管機構、地方金融辦、政府、其他國家監管機構等的監管標準不盡統一，而且實行微觀審慎的分業監管，容易產生“監管尋租”現象，加速監管套利行為的出現。目前我國影子銀行日趨壯大，其具有混業經營、不透明性、高杠桿性、表外性、監管較薄弱等特征，容易利用各方監管標準的不一，成為監管套利的工具。此外，金融集團的不斷擴大，內部交易越來越多，但信息披露制度沒有跟緊步伐，導致內部交易不易被監管，容易發生金融問題的“蝴蝶效應”。分業監管也易造成監管的疏漏區域，未有效落實監管職責，或者造成監管的重疊地帶，增加了監管的成本，對監管者與被監管者而言均是一種資源的浪費。

三、我國現行金融監管體制的改革方向

在混業經營的大趨勢下，英、日、美等發達國家最終都確定向金融混業經營格局轉變，我國的監管體制也越來越不相符于金融發展現狀。針對我國目前金融監管體制的改革方向，金融學界有三種主流觀點。

1、合并“一行三會”，建立統一監管體制

借鑒英國的統一金融監管模式，直接合并銀監會、證監會、保監會，交由統一監管機構處理監管問題，全國人大常委、財經委副主任委員尹中卿在2015年年底就曾建議待時機成熟合并“一行三會”。這種形式的監管體制對監管標準的實施更為統一，可有效解決監管“真空地帶”和監管重疊的問題，使監管過程更透明化，不足之處就是合并現行監管機構絕非易事，合并成本過大，操作起來比較有難度。

2、將機構型金融監管體制轉變為功能型監管體制

效仿美國的“傘式”功能性監管模式，即根據金融體系的基本功能和金融產品的性質設計監管，針對銀行業務、證券業務、保險業務等分別監管，同時加強不同監管主體的合作。在混業經營的基礎上功能監管擁有跨市場、跨機構協調的優勢，可有效減少監管套利行為，有助于防范系統性風險，促進監管效率的提高。

3、建立以央行為首的宏觀審慎監管框架，并加強一行三會的微觀審慎監管

混業經營趨勢下，我國的分業監管主要問題在于信息共享機制不健全，急需各監管機構信息的溝通與整合，所以有學者提出在現有“一行三會”的監管基礎上，由央行引領加強宏觀審慎監管，并發揮好銀監會、證監會、保監會的微觀審慎監管。這種方式的優勢在于既可以通過三會的分業監管提高監管效率，又可以有統一的標準解決金融控股公司等跨行業監管問題。

四、結語

金融機構由分業經營向混業經營轉變的趨勢下，統一監管是我國金融監管的發展趨勢，但由分業轉向統一監管并非一日促成，而是循序漸進的過程。當下要客觀認識存在的監管問題，強化對金融控股機構內部和整體的管控，完善相關法律制度的建設，把握好各金融機構混業經營的“度”，嚴防不當經營，注重邊界問題的監管，在鼓勵外資銀行入駐的同時加強國際金融監管機構的協調，進一步防止監管套利行為的出現，逐步推進體制改革，做好金融服務實體經濟的本質要求。

[1] 江時學．論英國的金融監管[J]．歐洲研究,2009(6)．

[2] 何德旭,王卉彤．從日本統一金融監管的教訓看我國金融監管的改革方向[J]．武漢金融,2005(10)．

[3] 薛蓓蓓．我國金融業混業經營模式及其監管研究[D]．西南財經大學,2007．

[4] 徐鵬程．新常態下金融監管體制創新的思路及措施[J]．中國發展觀察,2015(10)．

[5] 李成．金融監管學[M]．北京：科學出版社,2006．

[6] 吳云,史巖．監管割據與審慎不足：中國金融監管體制的問題與改革[J]．經濟問題,2016(5)．

[7] 顧海峰．基于金融混業視角的金融監管創新路徑：功能監管論[J]．金融理論與實踐,2010(10)．

[8] 郭田勇．關于中國金融監管框架構建的思考[J]．清華金融評論,2016(1)．

（責任編輯：劉 康）