如何完善國有資產監督管理體制

劉傳艷　劉文鋒

摘 要 國資委作專門的國有資產監督管理部門，既不是政府職能部門也不具有獨立法人資格，在法律上不能獨立承擔責任，形成事實上的“所有者缺位”，這將造成大量國有資產在并購重組中流失。解決這個問題，重在構建產權清晰的國有資產管理體制，解決“所有者缺位”問題。

關鍵詞 國有資產監督 代理成本 監督體制

一、我國現有國有資產監督管理現狀

（一）我國目前國有資產監督管理體制

2003年3月國務院國有資產監督管理委員會成立，同年頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，隨后《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》出臺，新的國有資產監督管理體系形成。國資委對作為國有資產出資人的身份行使對國有企業的監督管理權，對國有資產分級管理主體和授權經營主要進行監督，在這個過程中，不僅要對國有資產營運的結果進行監督，而且要對國有資產營運的過程（包括分布結構、狀態和變化趨勢）進行監察和督導。國資委依據國務院的授權，依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規履行出資人職責，形成了中央和地方各級國資委，指導推進國有企業改革和重組，對所監管企業國有資產的保值增值進行監督，加強國有資產的管理工作；推進國有企業的現代企業制度建設，完善公司治理結構，推動國有經濟結構和布局的戰略性調整；代表國家向部分大型企業派出監事會；負責監事會的日常管理工作；通過法定程序對企業負責人進行任免、考核并根據其經營業績進行獎懲；建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束制度。國資委對國有資產的監督管理主要通過上述的職能來實現。

（二）目前國有資產監督管理中的詬病及原因

（1）現有的國有資產管理體制存在實際上的“所有者缺位”現象。國資委作專門的國有資產監督管理部門，是政府機構但不是政府職能部門，也不是事業單位，其定位是“特設機構”。國資委實際上是一個大型的控股公司、投資公司，但目前沒有明確國資委具有法人地位，所以從法律上理解，國資委不獨立承擔民事責任，所有由國資委做出的投資決策將找不到責任者，形成實際上的“所有者缺位”，造成大量國有資產在MBO（管理者收購）或其他形式的并購重組中流失。

（2）在國有資產管理問題上存在政資不分現象和直接干預企業經營活動問題。由于國資委一方面要對企業中國有資產的保值和增值負責，要通過監督管理提高企業的盈利能力；另一方面又要“推進國有資產合理流動和優化配置，推動國有經濟布局和結構的調整”，前者是履行出資人的權利和義務，后者是執行國家公共管理職能，這兩個職能有時會出現矛盾。同時，由于國資委代表國家作為公司制企業的出資人，應該遵守公司法有關出資人的規定，目前國資委在履行國有資產監督管理中采用行政命令直接參與企業人事和經營活動的行為與公司法的規定相違背，不利于現代公司治理。

（3）國有資產監督管理體制中“代理成本”問題。在國有資產管理體制問題上，按照現代企業理論的委托代理理論，國家作為國有資產的出資者成為委托-代理關系的委托人，對國有資產負有監督管理責任的各級國資委成為國有資產運營監督的具體執行機構，而各級國資委負責人又成為監督管理權力的現實擁有者，當國資委官員的個人利益或者當國資委作為一個組織的利益與國家資產保值增值這一目標發生沖突時，很可能會導致國有資產的流失。在現存的情況下，國有資產的真正所有者（最終所有者）是全國人民，這是一個“消極”的所有者。一般需要政府作為國有資產的產權代表管理國有資產，這使得國有資產與其他資產相比在進入市場之前就存在一層委托代理關系。由于國有資產管理存在條塊分割現象，原有的“國家所有、分級管理”模式中國家作為第一層次的委托人，然后層層向下委托，造成委托環節過多，造成信息傳遞上的多環節和實踐上的阻礙，使本來就不對稱的信息容易發生扭曲。而且由于中央政府和地方政府，地方政府之間、地方政府和企業之間利益的不一致，信息不可避免要被各部門按照自己利益的方式來重新解釋。市場經濟強調的是微觀主體的分散決策，就是為了解決信息扭曲和信息不對稱問題。在國家與企業之間存在的委托代理的多環節造成的“代理鏈”過長的問題，應該說是原來計劃經濟體制管理經濟模式在轉軌時期的一種反映。代理鏈條過長，加重了所有者和內部經營者信息不對稱，不僅使“內部人控制”現象嚴重，國有企業無法形成有效的公司治理結構，也就難以成為真正的股份制企業。在國有資產“所有者缺位”的情況下，又存在“代理鏈”過長的問題，是我國的國有資產管理體制大部分問題出現的根本性原因。

三、思路與對策

（一）構建國有資產監督管理體制要充分重視地方政府的積極性

中國現有國有資產管理體制的一個重要特征是國有資產歸中央所有，地方分級管理，也就是地方政府沒有所有權，而只有管理權。這樣做的一個嚴重結果就是導致了國有資產在交易上的較高社會成本，更嚴重的是，這樣做還導致了地方政府對國有資產的漠不關心，沒有關切國有資產的積極性，因為地方政府沒有對國有資產的所有權，得不到作為所有者而享有的應有利益。在構建國有資產監督管理體制的時候，要注重調動中央與地方的積極性，尤其是要重視地方政府的積極性。在中央和地方的關系上，尤其值得注意的是，要充分重視地方政府構建國有資產監督管理體制的積極性，允許各地繼續進行適合地方特點的國有資產管理體制不同方式的探索和試驗。

（二）構建新的國有資產管理體制要做到產權清晰，解決“所有者缺位”問題

國有資產管理體制上的一個重要問題，就是要使國有資產監督管理委員會實現責任與權力的統一，即責任與權力相對稱，因而國有資產監督管理委員會就不僅要管理資產，還要管理人，還要管事，從而行使作為出資人而應有的全部權力。可以說出資人制度改革是構建新的國有資產管理體制的關鍵。我們應該吸取原來的國家國有資產管理局的教訓。原有的國家國有資產管理局只有一點點并不充分的管理資產的權力，除此之外，既沒有管理人的權力，更沒有管理事的權力，因而無法對國有資產實施有效管理。國有資產監督管理機構應該擁有作為出資人的全部權力，只有這樣，國有資產管理專司機構才能完成自己應有的責任，實現責任與權力的相對稱。我們在稅收上已經分為地稅和國稅，國有資產管理也要分級。地方的產權、財權明確了，事權也就明確了，許多部門互相推諉的情況也會相應減少。落實出資人制度改革，首先要明確國有產權主體，建立統一的國有資產管理機構。二是要妥善解決中央和地方的對具體行業和企業歸屬問題，堅持國家統一所有，分級行使出資人職責的原則。因此，從出資人的權力上討論調動中央與地方的積極性比較好，而且十六大報告對中央政府作為出資人的范圍也作了有效的限制。構建國有資產管理體制的過程中，只有切實落實的國有資產出資人制度，由國家和地方國有資產監督管理委員會分別行使出資人職能，只有在出資人責權利清晰的情況下，才能做到產權清晰、解決“所有者缺位”問題。進而解決我國公司制改造中“一股獨大”的問題，實現產權主體多元化，為形成有效的公司法人治理結構奠定基礎。

（三）改變國有資產管理模式，采用間接管理，加強國有資產的管理和運營

國資委應依法將管理國有資產的權利委托給國有資產經營公司，國有資產經營公司接受國資委的領導，完成與之簽訂的各項契約，國有資產經營公司按照投資份額依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，對所投資企業承擔國有資產保值增值的責任，享有資本受益、重大決策和選聘經營管理者等方面的權利，但是不介入相關企業的提倡經營，在功能和職責上類似于上市公司的董事會。政府將授權它們行使國有資產出資人職能，對國有資產全權負責經營。這項政策是按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督原則建立全新的國有資產管理、監督、營運體系和機制的關鍵一步。授權之后政府部門雖然不能再直接干預被授權企業的生產經營活動，但要承擔考核和監督的責任，需要建立一套科學、可操作的評價指標體系。

（四）要依法管理國有資產，健全對國有資產監督機構的人事管理

構建新的國有資產管理監督體制，一方面要通過法律的形式，明確國資委、營運主體、具體企業的法律地位、機構組織、運行規則和權利、職責，落實國有資產的保值增值責任。規范國有資產監督管理的方式和辦法，加大對國有資產流失的查處力度，改革和完善國有資產收益的收繳辦法。這些方面都需要通過國家立法的形式加以規定制定《國有資產管理法》。另一方面需要改革人事管理制度，按照資產管理和人事管理相統一的原則，依據資產規模、經營目標和崗位責任的要求，依法選聘、考核、任免經營管理者。國資委選聘營運主體的經營管理者，營運主體按照市場原則選聘企業的經營管理者。按照現代企業理論，“市場里的企業是人力資本與非人力資本的一個特別合約”。在構建新的國有資產監督管理體制問題上也要重視所管企業人力資本的私有產權特性，承認企業家對個人人力資本擁有產權是搞好國有資產管理的一個前提。現在的國有企業的經營者很多都是組織部門任用的，要經過企業工委，國家作為出資者，選拔經營者本來無可厚非，但是由于國有企業存在所有者實際上的缺位現象，選拔出來的經營者很容易與選拔他們的官員達成合謀，不能夠保證把具有真正才能的、可以稱為企業家的人選拔出來。而且一直以來，我們忽視了企業家的作用和其人力資本的產權特性，不利于國有企業的企業家發揮才能。在一定意義上說，一個企業的經營者的能力和敬業精神成為企業生死存亡的關鍵所在，所以承認人力資本的私有產權本性對國有企業的進一步發展至關重要。承認企業家的人力資本的私有產權性質，客觀上要求在經營管理者收入分配制度和選拔任用上就要做出相應的配套措施，這就要求出資人對經營管理者的業績考核、收入分配等進行統一管理，實行責任、風險和人力資本貢獻相掛鉤的薪酬制度，鼓勵資本、技術和經營管理等生產要素參與收益分配，探索年薪制、管理者收購、期權制等激勵措施，并形成對企業經營者的激勵和約束相結合的機制。

（作者單位為中國恩菲工程技術有限公司）

參考文獻

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