淺析上海市業(yè)主委員會(huì)建設(shè)的實(shí)踐與探索

摘 要 居民小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成為基層社區(qū)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的新生力量，為社區(qū)自治和基層民主注入了新的內(nèi)容。但作為居民自治組織，其法律地位不明確、權(quán)利義務(wù)不清晰、法規(guī)政策不完備、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不成熟等問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 社區(qū)自治 社區(qū)管理 業(yè)委會(huì)

一、業(yè)委會(huì)作為社會(huì)組織參與社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)

（1）市場(chǎng)失靈理論：市場(chǎng)失靈是指市場(chǎng)機(jī)制在某些場(chǎng)合僅僅依靠?jī)r(jià)格調(diào)整并不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，即導(dǎo)致無(wú)效率的一種情況。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，吸收非營(yíng)利性組織參與社會(huì)服務(wù)就成了必然選擇。

（2）政府失靈理論：“政府失靈理論”是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德提出的，他認(rèn)為政府作為公共權(quán)力的行使者，其行為體現(xiàn)的是大多數(shù)人的利益，但不能很好地滿(mǎn)足甚至忽視社會(huì)中弱勢(shì)群體及其他特殊群體的需要，為了避免政府失靈，主要方法是合理界定政府的職能，在政府和市場(chǎng)之間尋求平衡，主張政府與民間力量合作，共同提供社會(huì)所需要的公共物品和服務(wù)，從而調(diào)動(dòng)民間參與公共管理的積極性。

（3）志愿服務(wù)理論：非盈利組織部門(mén)的主要工具一直以來(lái)就是志愿主義，非營(yíng)利組織的建立基于志愿主義精神。

另外，還有第三部門(mén)理論、社群主義理論等。

二、業(yè)委會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的背景

業(yè)主委員會(huì)，是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運(yùn)作的一個(gè)民間性組織。（百度百科）業(yè)委會(huì)的發(fā)展背景主要有以下幾個(gè)方面：

（1）商品住宅的發(fā)展。1992年，上海首個(gè)土地批租項(xiàng)目啟動(dòng)，就此拉開(kāi)了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕，社區(qū)形態(tài)發(fā)生顯著變化，從棚戶(hù)區(qū)集中區(qū)快速發(fā)展成為現(xiàn)代化商住區(qū)。居住人員的結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，收入與文化知識(shí)層次較高，年齡層次較輕，維權(quán)意識(shí)強(qiáng)。

（2）居民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入和法律意識(shí)的普及，居民的財(cái)產(chǎn)觀念、權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)。有組織、專(zhuān)業(yè)化的維權(quán)成為業(yè)主的普遍選擇，成立業(yè)委會(huì)代表其選聘和監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)，維護(hù)房產(chǎn)作為其主要私有財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，成為一種自發(fā)的需求，業(yè)委會(huì)客觀上推動(dòng)了社區(qū)自治，也成為一種必然的趨勢(shì)。

（3）居委會(huì)功能的異化。居委會(huì)雖然在屬性上是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但在現(xiàn)實(shí)中卻被動(dòng)的行政化，承擔(dān)了大量具體的行政職能，成為政府在城市基層的傳聲筒。居委會(huì)越位行政、缺位自治，繁雜的工作牽扯了居委會(huì)大量的精力，無(wú)形中為業(yè)委會(huì)開(kāi)展小區(qū)自治、參與社區(qū)治理提供了空間。

三、業(yè)委會(huì)運(yùn)行的現(xiàn)狀

（1）基本情況。在實(shí)際工作中，業(yè)委會(huì)建設(shè)面臨著很多沖突和矛盾，主要有：一是業(yè)委會(huì)內(nèi)部的矛盾。主要體現(xiàn)在兩方面： 1）業(yè)委會(huì)成員因利益或見(jiàn)解不同而形成派別。2）業(yè)委會(huì)換屆改選引發(fā)糾紛。二是業(yè)委會(huì)與物業(yè)的矛盾。主要體現(xiàn)在三方面： 1）因物業(yè)調(diào)整帶來(lái)的矛盾。2）圍繞小區(qū)管理引發(fā)的系列矛盾。3）新老物業(yè)交接中產(chǎn)生的矛盾。三是業(yè)委會(huì)與業(yè)主的矛盾。主要體現(xiàn)在兩方面： 1）業(yè)主不配合業(yè)委會(huì)工作。2）業(yè)委會(huì)違背大多數(shù)業(yè)主的意志。

（2）目前的實(shí)踐和探索。1）明確了業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中的重要地位，理順了居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)主、物業(yè)等相關(guān)方與業(yè)委會(huì)的關(guān)系。2）形成了業(yè)委會(huì)建設(shè)的體系框架，建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，推動(dòng)和保障業(yè)委會(huì)健康成長(zhǎng)，規(guī)范運(yùn)作。3）業(yè)委會(huì)建設(shè)效果評(píng)價(jià)。目前，上海市業(yè)主委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)穩(wěn)步提升，從而社區(qū)的和諧局面得到有效維護(hù)，初步形成了良性互動(dòng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

四、存在的問(wèn)題

（1）法規(guī)政策問(wèn)題。法規(guī)政策滯后，明顯不適應(yīng)業(yè)委會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀、社會(huì)治理的趨勢(shì)，成為實(shí)際工作中的最大難題。一方面，對(duì)業(yè)委會(huì)監(jiān)管缺乏法律支撐。例如，《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》中明確寫(xiě)到，指導(dǎo)監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的組建機(jī)日常運(yùn)作，但未明確如何指導(dǎo)監(jiān)督以及綜合管理制度的具體內(nèi)容；另一方面，相關(guān)條款的可操作性不強(qiáng)。例如，《加強(qiáng)本市住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)的若干規(guī)定》明確寫(xiě)到，“召開(kāi)臨時(shí)業(yè)主大會(huì)，應(yīng)有20%以上業(yè)主書(shū)面提議，并隨附提議人房地產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件”，但現(xiàn)實(shí)操作中，業(yè)主普遍認(rèn)為房產(chǎn)證復(fù)印件是個(gè)人隱私，不愿提供，導(dǎo)致臨時(shí)業(yè)主大會(huì)無(wú)法召開(kāi)。

（2）人員素質(zhì)問(wèn)題。人員素質(zhì)參差不齊，影響了業(yè)委會(huì)工作的開(kāi)展、規(guī)范化建設(shè)水平的提高。業(yè)委會(huì)建設(shè)綜合性強(qiáng)，業(yè)委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，涉及法律財(cái)務(wù)建筑工程等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)人員的綜合能力提出了較高的要求。一方面居民區(qū)工作者在溝通聯(lián)系業(yè)委會(huì)和物業(yè)、動(dòng)員組織業(yè)主參與、制作和分發(fā)選票等具體工作中，可能出現(xiàn)角色錯(cuò)位、言行缺位、工作方法不得體等問(wèn)題，由細(xì)節(jié)不當(dāng)引起矛盾；另一方面，極少數(shù)業(yè)委會(huì)成員觀念狹隘，對(duì)居民區(qū)黨組織、居委會(huì)和物業(yè)抱有偏見(jiàn)，對(duì)抗工作，極少數(shù)業(yè)委會(huì)成員公私偏廢，有利用手中權(quán)力為一己謀取私利的現(xiàn)象，損害其他業(yè)主的利益。

（3）業(yè)主參與問(wèn)題。業(yè)主在參與業(yè)委會(huì)工作中存在三種情況：一是業(yè)主雖然重自身利益，但輕參與管理，缺乏行使自治權(quán)利的意識(shí)和參與管理的能力。二是在職人員通常無(wú)暇顧及小區(qū)事務(wù)，退休人員成為小區(qū)管理的主體力量，但這部分人員的能力、精力和活力相對(duì)不足，難以保障和推動(dòng)業(yè)委會(huì)的健康發(fā)展和高效運(yùn)作。三是精英人物往往不愿意參選業(yè)委會(huì)，因此在選擇業(yè)委會(huì)成員時(shí)常常面對(duì)合適人選寥寥的局面，小區(qū)自治也常常因此出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。

五、加強(qiáng)業(yè)委會(huì)建設(shè)的思考

（1）完善相關(guān)法律政策。實(shí)踐中需修訂和增加兩方面的內(nèi)容，以法制化促進(jìn)規(guī)范化。一是涉及確保業(yè)委會(huì)規(guī)范運(yùn)作的，完善關(guān)于業(yè)委會(huì)組織建設(shè)的相關(guān)法律，完善各級(jí)物業(yè)管理法規(guī)政策，對(duì)模糊概念作出明確解釋?zhuān)鰪?qiáng)法規(guī)政策的可操作性，對(duì)業(yè)委會(huì)議事程序、臨時(shí)業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)提出明確指導(dǎo)意見(jiàn)，出臺(tái)方便操作的具體實(shí)施辦法，同時(shí)充分考慮法規(guī)政策的相互配套。二是涉及促進(jìn)物業(yè)管理企業(yè)健康發(fā)展的。

（2）加強(qiáng)業(yè)委會(huì)自身建設(shè)。以服務(wù)業(yè)主為核心，規(guī)范運(yùn)作為關(guān)鍵，持續(xù)推進(jìn)業(yè)委會(huì)自身建設(shè)。組建和換屆時(shí)，盡最大可能選取合適人員，建立后，應(yīng)給與積極支持，有針對(duì)性地開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)業(yè)委會(huì)工作人員的自我約束，規(guī)范履職行為，切實(shí)體現(xiàn)業(yè)主利益，做到履職充分、履職及時(shí)、履職到位。

（3）改進(jìn)業(yè)委會(huì)激勵(lì)和監(jiān)督。在街道層面，設(shè)立專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化業(yè)委會(huì)工作指導(dǎo)辦公室的業(yè)委會(huì)籌辦、指導(dǎo)和監(jiān)督職能，通過(guò)健全與居民黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)四駕馬車(chē)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；通過(guò)評(píng)比表彰樹(shù)立正面典型，增強(qiáng)責(zé)任感和榮譽(yù)感。完善業(yè)主大會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的委托代理機(jī)制，探索業(yè)委會(huì)主任聘任制、業(yè)委會(huì)管理專(zhuān)業(yè)化等方法，通過(guò)擇優(yōu)聘任、有限授權(quán)、合理設(shè)薪，統(tǒng)一業(yè)委會(huì)的責(zé)任和權(quán)利；探索建立監(jiān)事會(huì)，由非業(yè)委會(huì)成員的業(yè)主組成，通過(guò)列席業(yè)委會(huì)重要決策會(huì)議，詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)小區(qū)相關(guān)事項(xiàng)等形式，獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)，拓寬基層民主管理的渠道。

（4）引導(dǎo)業(yè)主參與自治。一方面培育業(yè)主的權(quán)利意識(shí)和參與精神；另一方面，提高業(yè)主參與小區(qū)自治的能力。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：周淑慧（1978—），女，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

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