從公共管理角度淺談地方保護

摘 要 地方保護在目前很多區域仍屢禁不止，因有利益驅動，造成不公平競爭的同時也損害地方和群眾的利益。應通過改善公共管理來杜絕這一現象。

關鍵詞 地方保護 原因 弊端 公共管理與地方保護

2013年中央電視臺再次報道，某省某縣以考核指標的形式明確要求各鄉鎮必須年內完成本縣出產的某品牌卷煙銷售指標，該指標作為各鄉鎮年度考核任務正艱難地、努力地推進中。

除了在中西部地區或者我們所說的經濟欠發達區域普遍出現這種地方保護主義的政策外，在經濟發達地區也就是東部沿海地區也存在類似的地方保護主義。例如，在重慶市的計算機政府采購中發現，幾乎都被惠普、華碩、方正三個品牌所壟斷。而研究后就可發現，這三家企業或多或少和重慶有所關聯，有的是已經建廠，有的則有項目投資。知情人士還稱，這一做法已經成為常態，在重慶持續了數年之久。又如，在2014年底出臺的62號文件就明確規定，各地區在招商和吸引外資的談判中，不能再出現高于規定政策的各類補貼或政策扶持，這也從根本上杜絕了各地區以出讓地方收益的方式讓利于企業以達到招商引商的目的。

一、地方保護定義

地方保護主義可以稱之為“行政性壟斷”，它主要是指地方政府及其職能部門利用行政職權對外地商家進入本地市場、本地企業及資本流出加以限制或歧視的行為。簡單而言，就是“只強調保護地方的，局部的利益，而不顧全局利益的錯誤思想行為”。

二、地方保護產生原因

地方保護，一直以來被人們所詬病，并深惡痛絕，它的產生嚴重影響了商品的正常交易和流通，對市場經濟的公平、公正具有極大的破壞性。那么，它如今為什么又卷土重來，而且其“城墻”還那么堅固呢？

可以簡單地說是利益驅使。當然，這個利益有可見的經濟利益，也有隱形的其他利益。具體來說，地方保護主義之所以屢禁不絕，并有愈演愈烈的趨勢，與以下幾個原因密切相關：

（一）地方經濟增長，產業發展的需要

在經濟欠發達地區，因為資源或地理因素，難以和大中型城市或交通便利、資源豐富的地區競爭，在招商引商困難的前提下，發展本地產業成了地區經濟發展的唯一途徑。例如，云南省的部分縣市，因地處偏遠，除了茶葉、煙草外無其他資源，在品牌和質量上又無法與大品牌、大企業競爭，所以除了在縣市內拉動內需外無其他更好的措施來提升地區經濟。而在經濟發達地區，為了達到某些產業集聚，往往也會出臺相應政策，使該地區成為該產業的龍頭，來滿足區域功能定位和產業發展。

（二）地區社會穩定，居民就業、福利的需要

政府的收入主要依靠財政收入，而地區居民的福利又需要政府有足夠的財政來支持。在此前提下，政府出面扶持地方經濟效益較好的企業是地方稅收穩定的主要來源，所以經常在媒體上可以看到，某某地區的大企業在該地區的地位不亞于政府主要領導，他們可享受該地區的很多“特權”，因為他們手心里掌握著政府和居民賴以生存和發展的根本——錢！同時，在有支柱企業或產業良好發展的勢頭下，必定會解決地方相當一部分的就業。在中國，一座城市（大多為縣級市）只依靠一家企業的現象比比皆是，即這家企業稅收達到該地區財政50%以上，解決大多數居民就業，可以說，該城市及百姓與這個企業共存亡，這樣的企業，政府如何會不保護？

（三）政府官員政績和考核的需要

除了以上提到的地方經濟發展和產業培育、滿足居民就業和區域社會福利需要的因素外，筆者認為地方保護問題的產生最為根本的原因是目前現行的對政府官員政績考核和用人制度。官員考核來源于上級和百姓：上級對地方政府考核的依據主要是各類經濟指標，經濟指標上去了，理所當然地方可用財力多了，能為地區的公共事務支出也多了，百姓的福利（包括享受的公共服務）也會相應提高；另一方面，從普通百姓來講，生活安定并有一定的社會保障，肯定就會支持和擁護政府。而政府官員即得到上級肯定又得到百姓擁護，那仕途上的晉升就指日可待了，所以地方保護是地方政府官員得到良好回報的有效途徑，這種企業愿意、群眾滿意、上級又認可的工作模式，地方官員又何樂而不為呢！

三、地方保護造成的弊端

上述簡要闡述了地方保護的原因，也能從中理解地方政府官員采取這種措施的動因，那么，在地方政府官員認為多方面都得益的前提下，為什么我們一直提出要打破地方保護主義，要捅破地方這一層保護傘呢？

（一）違反市場經濟規律

企業的發展要遵循一定的市場經濟發展模式和產業成長規律，地方保護主義的實行，既是侵害他人的合法利益，更違反了自由交易、公平競爭、公正監督的市場規則。同時，由于地方政府的保護，會逐步削弱受保護企業自我生存、發展、對外競爭的意識和能力，一旦失去這一層保護傘，被保護企業將無法繼續生存。

（二）阻礙或破壞依法行政

地方保護往往使地方行政執法部門有法難依，而且由于執法部門由地方政府委派或任命，這就使行政部門難以脫離地方政府的意志而獨立執法。例如，環保部門對支柱企業的違法查處往往因為該企業是納稅大戶、重點企業而不能要求企業搬遷、停產，甚至是罰款也常?！盁o關痛癢”，這樣的執法降低了企業違法成本，也壯大了企業“為我獨大”的膽子。

（三）剝奪消費者選擇權

因為地方保護，往往該地區市場上該類產品一家獨大，甚至于該同類產品就只提供該企業或該品牌，使得消費者無法選擇。同時，因為沒有同類競爭或競爭有限，企業或產品沒有升級改造或換代提升的需求，嚴重影響企業科技進步和產品研發，勢必造成價高質次，消費者也沒有選擇。第三，因政府的積極扶持，也為了保證地方經濟增長等環境因素，消費者也必須選擇。

（四）成為權錢交易的溫床

企業的目標是利益最大化，通過地方保護政策，往往能實現企業的發展目標。當然，在此過程中少不了政府官員的支持和政策支撐，而政府官員也可以因為壯大支柱企業、提升地區經濟獲得良好的政績并得到提升，這種“互幫互惠”的關系必然會導致公共利益的損害以及腐敗的滋生。因為“關照”得到企業“報恩”而紛紛倒下的政府官員仍然“前赴后繼”。

由此可見，地方保護不但不能促進地區經濟真正地繁榮發展，反而造成地方經濟不平衡、消費不公平，更會因此影響該地區其他的各項公共管理和政策。

四、地方保護與公共管理

（一）公共管理定義

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共福利與公共利益。就公共管理本身的目的而言，就是通過政府主導和政策引導，通過搭建平臺和服務，來促進經濟、社會、文化、環境的共同發展。

（二）地方保護和公共管理的關系

地方保護是公共管理中政策執行的一種曲解，它是打著履行公共職能的外衣，片面地、有偏差地執行公共政策，或者是選擇性地執行，以此來追求地方或個人的經濟利益，達到地方保護的根本目的。例如，部分高校的亂收費現象是從教育一費制以外，巧立名目，收取各種“雜費”，來獲取局部利益而公然違背教育收費政策?！皬谋举|上講，亂收費是一些行業和部門利用所掌握的權力在特定條件下對人民群眾和基層單位實施的利益轉移、利益掠奪行為?！彼哉f，地方保護是公共管理中執行過程中片面的、有偏差的一種管理手段和政策。

五、運用管理手段杜絕地方保護

（一）依法行政，規范政府行為

一是建立依法行政的執政理念和正確的政績觀，嚴格履行政府監督、監管職能，不能以犧牲公共利益和社會利益來換取暫時的、局部的地方利益。二是徹底改變全能政府的現狀，從根本上轉變思想觀念，來引導、培育和服務企業在地方正常的生長和發展。

（二）建立合理的考核、用人機制

要改變目前唯指標為上的考核機制和干部選拔制度，應從更高層面、綜合、長遠地看待地方經濟的發展，并以此來作為考核、激勵地方官員的用人制度。

（三）擴大公眾參與的監督力度

政府就應時刻接受群眾監督，通過減少審批項目、減小審批范圍，擴大信息公開力度等方式，加強政府公開的透明度。特別在涉及與群眾密切相關的環境、民生等產業項目時，必須以保證公共利益為前提，主動公開信息，接受監督，充分發揮公眾監督的約束作用。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：俞奕華（1974—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

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