優化城市人口服務與管理的思考

摘 要 創新人口管理是黨的十八屆三中全會提出的重要戰略部署，如何控制人口規模、優化人口結構成為創新轉型發展的關鍵。對此，本文以分析徐匯區來滬人員的基本情況及其對經濟社會發展的影響為例，在借鑒國外城市人口服務與管理經驗的基礎上，從健全工作機制、制定專門規劃、調整產業結構、改善居住環境等方面提出相關的思考與建議。

關鍵詞 專門規劃 以業控人 以房管人

創新人口管理是黨的十八屆三中全會提出的重要戰略部署，目前城市人口迅速攀升，城市公共資源過載，公共治理壓力日益顯現，如何限制人口規模、調整人口結構成為城市管理的新難題。從城市管理角度來看，人口規模影響公共服務的供應、公共資源的配置和安全秩序的維護。上海作為全國特大型城市，在經濟社會快速發展的同時也出現了來滬人員快速導入的情況，城市運行與管理面臨較大的壓力，調控人口刻不容緩。在創新轉型的關鍵時期，探究人口調控的新手段，是推進城市人口服務與管理科學化、系統化的努力方向。

一、從徐匯區來滬人員基本情況分析對經濟社會的影響

徐匯區作為上海的中心城區，近些年來滬人員數量不斷增長，且存在分布不均、文化程度不高等特點，對區域經濟社會的轉型發展造成一定壓力。

（一）來滬人員基本情況

（1）年齡結構較輕，文化程度不高。區域內來滬人員年齡呈現年輕型人口結構，其中來滬人員19～60歲的勞動年齡人口比重為88.97%，高于戶籍人口近26%；按每十歲間隔年齡組劃分，比重最大的三個年齡組為19～30歲、31～40歲、41～50歲。

（2）來源地相對集中，服務業者居多。來源地以周邊省份為主，安徽、江蘇兩省最多，分別占23.8%和19.3%；浙江、河南、江西、湖北、四川5省均占5%以上。目前，徐匯區來滬就業人員穩定在22萬人左右，主要集中在“批發和零售貿易、住宿和餐飲業”、“制造業”、“社會服務業”。

（3）家庭流動成為趨勢，以租房為主。通過對徐家匯、虹梅、漕河涇以及華涇等地區部分小區來滬人員調查分析，結果顯示近七成來滬人員與配偶生活在一起，舉家流動、長期居留成為一種趨勢，來滬人員家庭以2人戶和3人戶為主，占采樣總數的62%以上，且一般以獨立租房居住為主。

（二）對區域經濟社會發展的影響

來滬人員的迅速增長對城區的日常運行、管理，以及公共資源、服務供給等各領域帶來許多挑戰，主要表現在：

（1）對城市公共設置與服務的承載形成挑戰，尤其是適齡兒童就讀義務教育壓力大。近年，家庭化流動趨勢使徐匯區來滬人員子女一年級就讀比例逐年上升，約占學生總數的四分之一，這相當于每年要在徐匯區新建兩至三所含有兩個平行班級的小學校，由此能看出在目前的體制機制下，向來滬人員子女持續提供教育公共服務壓力巨大。

（2）人口總量和人口結構之間的矛盾亟待破解。一方面是過多的來滬人員直接影響公共資源與服務的配置，引發來滬人員與戶籍人口之間爭奪利益的社會矛盾；另一方面是學歷差異與不同認識層次引發的矛盾，來滬人員的職業構成及變化與其文化程度、技能水平密切相關，如果不能有效解決來滬人員知識結構優化問題，會制約區域經濟社會發展。

（3）公共安全隱患堪憂，給社會管理帶來難題。從公安部門抓獲違法犯罪人員情況分析，來滬人員犯罪始終處于高位。例如，徐匯區盜竊類案件中80%～90%是來滬人員作案。同時，由于來滬人員在社會認同感和歸屬感方面與戶籍人口存在一定的差異，目前更多的是以地緣、親緣關系居住在一起，遇事容易抱團，可能引發社會沖突。

二、國外城市人口服務與管理的實踐探索

目前，國際上許多大型城市在面對人口過度膨脹問題時，主要是采取了控制與疏導相結合的模式，體現在四個方面：

（一）整體規劃，調控人口

依照城市人口狀況制定完整規劃，對城市中心區和大都市圈進行合理的城市定位和功能區分，將原本聚集于中心城市的工業、經濟等功能遷移到新的規劃地區。例如，韓國首爾在20世紀末實施《首都圈整備計劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長管理及自然保護等三種類型地帶進行空間管制。[1]

（二）建城市群，優勢互補

建設、發展城市群可以有效解決特大城市因人口聚集引發的“城市病”。相互關聯、相互依賴的城市群不僅在產業上形成互補，還能進一步拓展城市功能、提升城市人口的承載能力。例如，巴黎在南北兩側設立兩條平行的城市發展軸線，沿著兩條軸線建成八座人口規模在30萬～100萬的新城，并在郊區和新城建設了多功能城市中心，實現了人口的合理分布。[2]

（三）發展公共交通，實現雙轉變

完善的交通基礎設施是特大城市人口向外疏散的關鍵，可以引導高密度的特大城市人口流向郊區，從而打通城鄉屏障，在一定程度上實現居住和就業向低密度地區轉移。例如，首爾縱橫交錯的地鐵網絡、便捷的巴士專線，美國紐約的城際高速公路等，不僅將都市圈緊密聯系起來，而且實現了城市居民居住和就業的郊區化。

（四）運用市場手段，引導有序流動

國外的一些大城市雖然沒有明確的法律限制人口流動，但會廣泛運用行政和市場相結合的手段實現對人口的有序管理。例如，美國紐約制定房屋出租法案，規定出租屋的供水、衛生、通風、維修等具體要求，明確中心城區的生活質量標準，一些流動人口由于難以忍受曼哈頓島的高房價，只好流動到一河之隔的新澤西州。法國實行流動證制度，要求年滿16周歲且居無定所者必須辦理流動證，流動證雖然不能作為求職身份憑證，但警察檢查身份時，符合條件卻無法出示流動證者將面臨罰款甚至牢獄懲罰。[3]

三、合理控制人口規模、優化人口結構的思考

現階段的人口調控工作具有艱巨性、復雜性和系統性，從徐匯區乃至上海市看，不利與有利因素并存。不利因素方面，目前經濟社會發展對于外來勞動力資源的需求量仍然很大，各類型住房供給的增加給人口調控增加了難度。此外，系統、便捷、準確的人口信息管理平臺尚未形成。有利因素方面，本市加快產業結構轉型升級會逐步減少低層次外來人口的導入，同時新一輪城市開發建設規劃和道路交通的快速發展也為人口管理創造了契機和便利。

（一）健全工作機制

一是形成人口統計和發布制度，加強人口信息綜合統計與分析。公安部門負責及時匯總實有人口、實有房屋和實有單位的信息；房管部門負責及時匯總存量、在建和擬建住房信息，以及群租整治信息；人力資源保障部門負責及時匯總居住證辦理、就業和社會保險等信息；教育部門負責及時匯總來滬人員隨行子女入學信息等。二是形成人口調控和服務的考核評價機制，加強政策落實情況的監督評估，根據人口調控和服務管理工作方案做出目標任務分解，對相關單位的工作開展考核，考核結果列入部門年終考評標準。

（二）制定專門規劃

一是圍繞地區主體功能，根據在建的住房項目以及現有的住房數量，推算可容納常住人口數量以及可能增加或減少的流動人口數量，明確人口的承載規模，為人口結構調控優化和城區功能布局提供依據。二是調整完善城市空間規劃和區域定位，對于地區內的核心地塊，加強土地資源使用管理，嚴格控制新增住宅建設用地規模和住宅建設項目容積率調整，嚴格控制新建住宅項目數量。

（三）調整產業結構，實現“以業控人”

一是加速調整低端產業退出機制，對于中心城區的規劃，在考慮居民日常生活需求的同時，結合區域道路業態調整，有針對性地引入符合特定地區規劃定位和人文氣質的商戶，減少中心城區的低端業態。二是發揮就業導向作用，重點提高來滬從業人員管理水平。例如，加強來滬就業人員的技能培訓，提高來滬人員的職業技能和綜合素質，形成人力資本提高、產業進步的良性循環。

（四）改善居住環境，實現“以房管人”

一是加快推進舊區改造和違章建筑拆除工作，加快對地區內老舊房屋的排摸梳理，積極推進舊區改造工作。加大對違法建筑的整治力度，提高違法成本，降低違法建筑的使用功能，努力實現“遏制增量、減少存量”。二是堅決整治“群租”行為，建立房屋租賃登記制度、“憑證租房”制度，明確并落實房東、房產中介、用工企業以及承租方的職責。此外，對于在建的居住區，可以借鑒公租房管理理念，引進第三方租賃公司收儲多余房源，通過規模租賃、委托管理等形式，明確產權方、管理方的職責，做好租客的服務管理工作。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：張海濱（1985—），男，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] 宋迎昌，裴雪姣.特大城市人口調控的國際經驗[J].人民論壇，2013（6）.

[2] 肖亦卓.規劃與現實：國外新城運動經驗研究[J].北京規劃建設，2005（2）.

[3] 趙長春，王帆.美國、法國、芬蘭、巴西流動人口管理的經歷與得失[N].經濟參考報，2012-2-7.