關于推進機構養老服務發展的幾點思考

摘 要 在城市老齡化問題日益突出的當下，社會養老服務作為基本公共服務的重要組成部分，越來越受到社會各方的關注。近年來，政府在推動機構養老建設，充分發揮托底保障作用方面做了積極的實踐和探索。筆者認為，要推動機構養老服務健康、持續的良性發展，必須探索“政府主導、社會多方參與”之路。

關鍵詞 老齡化 機構養老 職能轉變

在城市老齡化問題日益突出的當下，社會養老服務作為基本公共服務的重要組成部分，越來越受到社會各方的關注。面對當下普遍的獨生子女家庭，傳統的居家養老并不能較好地滿足老有所依、老有所養的現實需求，傳統的家庭養老面臨著越來越多的挑戰，而對機構養老的期盼、呼聲也越來越高。在本文中，筆者圍繞養老機構發展的需求和現狀、存在的主要困難與問題、對策和建議等開展研究分析。

一、養老機構發展的需求和現狀

（一）發展需求

據報道，截至2014年底，上海市60歲及以上老人達414萬人，占總人口的28.8%，且上海新增老年人口中80%以上為獨生子女父母。隨著人口老齡化和家庭模式的轉變，解決養老問題成了許多家庭的頭等大事，也體現了對機構養老事業的迫切需求。

（二）發展現狀

上海市自“十一五”以來，就將新增養老床位列為每年的政府實事項目予以推進。在《上海市老齡事業發展“十二五”規劃》中，明確了在這五年間需要新增的養老床位總量、公建養老機構覆蓋率等一批重要指標。2012年10月，市政府隨即出臺了相關實施意見，對“十二五”期間全市養老機構建設的總體要求、基本原則、主要目標、建設標準和補助辦法做了進一步的明確。

國家也制定了2011～2015年度的社會養老服務體系建設規劃，提出了1000名老人擁有30張養老床位。截至2013年底，全市擁有631家養老機構，建成10.8萬張床位，約占上海戶籍老年人口的3%，已初步實現有關目標要求。而機構的經營模式為：公辦、民辦的養老機構各占50%，約310家，床位數5.4萬張，改變了以往政府包攬投資的方式，逐步探索形成以政府和社會共同投資為主、多種經營模式并存的發展格局。

二、主要困難與問題

隨著城市老齡化進程不斷加速，養老服務需求的日益多元化，當前的養老機構服務供給存在著一些困難，表現在：

（一）對機構整體發展規劃的法制保障力度還不夠

按照上海市現有政策規定，在每個居住區里至少要設置一所福利院，區級、居住區和小區的床位數要按照老人總數的2%進行配置。這一標準對于中心城區，特別是老舊小區來說，執行起來難度較大，區域養老機構可挖潛的資源十分有限。同時，一些存量養老機構的經營能否長期持續下去，還會受到房租調整、承租續租等各方面因素的影響，一旦沒有辦法正常續約，區域內的養老床位數量會減少、已住院的老人需要分流安置，產生一系列的后續問題，對區域養老服務體系的發展必然造成一定的影響。此外，鑒于運行成本、運行風險等因素，政府提供的養老服務還是以高齡、失能老年群體為主，對需要重度護理、特別是失智老年人的照護明顯不足，需要進一步優化養老護理結構。

（二）社會化參與機構發展的力度還不夠

隨著社會的發展，人們對于養老服務的需求日益呈現多元化，當前，以“非營利性養老機構”①為主的經營方式相對單一，必須推進營利性養老機構的發展。而從發展的現狀來看，在法律概念上，對營利性和非營利性養老機構的界定相對比較模糊，還沒有一套完善的分類登記、分類管理的運作模式。健全營利性養老機構的市場準入和監管機制，推動梯度式地發展養老服務，需要擺上重要的位置。

（三）機構發展的“雙軌制”依然存在

實踐中，政府對于“公辦”和“民辦”兩類養老機構提供的資源和扶持存在著不平衡，“公辦”養老機構往往處于優越的發展環境中，每年都會得到政府給予的大量的公共資源，而“民辦”養老機構能夠獲取的補貼相對較少，而且申請的要求、需要滿足的條件相對較高。更需要引起注意的是，兩者的定價還存在“雙軌制”的問題，“公辦”養老機構多為事業編制單位，一般采用政府定價的形式，從而形成“價格低谷”，造成此類養老機構的一床難求，排隊等候。與此同時，“民辦”的社會養老機構有的可以享受政府補貼，執行的是行業指導價，有的實行的是自主定價，價格差距很大，往往會導致一些社會養老機構面臨著相對較高空置率的現象。

（四）機構自我管理和行業監管亟待加強

養老機構的快速增長也帶來了不少管理方面的難題，如機構功能的設置較為單一，服務內容和覆蓋面較為有限。同時，不少養老機構還存在著安全意識薄弱、護理員隊伍不穩定、醫療設施條件一般等共性的、突出的問題。以現有養老機構的功能設定、服務能力，在一定程度上，還是較難滿足日益增長的老年護理及精神關懷等更高層次的需求。

三、對策和建議

從立法、規劃和管理三個層面，就進一步完善養老機構事業發展提出幾點思考。

（一）強化法治思維，加強法律保障

提升養老機構管理辦法的法律地位，重點在于解決管理體制問題，積極推動政府職能的轉變，形成政府主導、行業自律、服務機構自我發展、社會協同的發展局面。一要強化主體職責。加強政府對養老產業相關政策的研究、制定和執行。比如，對營利性和非營利性養老機構的準入登記與監管，應當由工商、民政等部門加強行業監管；對設施的標準、內設醫療機構的審批、專業從業人員的培訓等，應當由建交委、衛計委、人社局等進行指導與監管，形成職責明確、條塊結合的格局。二要強化設置和管理。要探索建立對養老機構的分類、分級管理模式，為社會力量參與養老機構的運作創造條件；加強歸口管理，對現有的養老機構要加強監管，逐步形成“養老機構自我管理、行業協會自律和職能部門監管”的體系。三要明確機構與對象間的法律關系。從權益、標準、內容、程序等各方面進一步明確要明確養老機構與服務對象之間的權利和義務。推廣標準化合同、綜合保險等成熟的制度，健全將養老機構納入“大調解”機制，更好地為養老機構、服務對象提供各類法律服務，切實維護雙方的合法權益。

（二）注重規劃引領，健全發展機制

要通過制定規劃，把握需求、結合實際，前瞻性地優化區域養老機構布局，有力、有序地推動養老機構的優質、均衡發展。一要合理規劃，統籌安排。將養老機構的設置納入區域發展的控詳規劃，鎖定相關用地性質，對新建的規模小區明確作為工建配套設施，優先考慮養老服務設施使。二要盤活資源，提升功能。注重從存量中挖掘資源，實施對存量養老機構的改建，通過原址改擴建、“拔點”改造等方式，對部分規模較小、建筑設施陳舊、存在消防安全隱患的養老機構進行改造和提升。

（三）強化規范管理，健全監管考核

一是理順養老機構的價格機制。要切實改變“雙軌制”的定價機制，轉交市場，發揮其資源配置作用，實行自主定價，根據內、外環境的多重因素，形成一套科學的收費標準，逐步實現養老機構的多元價格機制，從而更好地滿足不同收入群體老人的多元化需求。二是探索第三方的評估機制。強化“政府主導、社會參與、市場運作、行業管理”的社會化運作模式，形成引入第三方專業力量的評價機制，加強對養老機構的日常監管和考核。以服務對象的滿意度為導向，建立老人入住評估制度，注重提升老人的感受度。三是健全護理員隊伍的規范化建設。重視護理員隊伍的建設，合理地提高工資福利標準、逐步推廣職業資格認證和持證上崗制度，健全心理關愛機制，建設一支穩定、專業的護理員隊伍。四是提升醫療服務水平。從有一定規模的養老機構做起，推進內設醫療機構建設，配備必要的醫護力量，探索建立養老機構與區域內醫療機構間的“綠色通道”；推進養老機構與社區衛生中心服務共建，組建醫療專家小組，定期為入住機構的老人提供巡診、慢性病防治、健康干預等服務，不斷提高老人的生活品質、生命質量，增強他們的幸福感。

注釋：①非營利性養老機構屬于民辦養老機構范疇，按照民政部及上海市養老機構管理辦法相關規定，非營利性養老機構在民政部門審批、登記、注冊為“民辦非企業”單位，享受政府的補貼政策、稅收減免，但盈利部分不得分紅，只能用于機構持續發展。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：王慧穎（1978—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] 全國老齡工作委員會. 2011年度中國老齡事業發展統計公報[Z].

[2] 上海市老齡科學研究中心. 2012上海老齡事業發展報告書[Z].

[3] 上海市城市居住地區和居住區公共服務設施設置標準[S]. 2006.