新時期中國地方政府債務問題探究

賈芳芳

摘 要 當前，地方政府在《預算法》和相關法律體系框架下并沒有自主發債權和融資權，但是在經濟發展利益的驅動下以及財政支出不平衡的考量下，地方政府的高額負債已經成為誘發系統性債務風險和金融風險的重要因素。另外，地方政府的債務問題與宏觀財政體制、行政管理體制有關，其有效管理具有一定的難度。

關鍵詞 地方政府 債務問題 債務風險 有效措施

一、新時期地方政府債務問題的現狀

（1）地方政府債務增長速度快、規模大、管理不善。新時期，地方政府的負債問題呈現出增長速度快、總量規模大、管理體系不完善等特征。第十二屆全國人大常委會在一系列報告中指出，部分地區的債務增速在幾年的時間里超過50%，有的已經超過70%，同時有超過100個行政市、400個行政縣的負債率已經超過了100%，在經濟結構升級、發展方式轉型的新時期，經濟下行壓力繼續增大有可能誘發系統性的債務風險和金融風險。此外，由于相關制度的不完善，地方政府的債務管理既缺乏有效、規范的管理機構，又缺乏完善、標準的管理體系，造成隱形債務多、償債義務大、債務逾期等問題和比較混亂的債務管理局面，如債務資金違規使用、政府性融資機構和融資平臺管理混亂等。

（2）地方政府的債務風險問題突出。地方政府的高額債務問題在經濟增速減緩、融資渠道和平臺缺乏有效監管的情況下會對宏觀經濟運行、地方經濟健康發展等產生一系列的負面影響，也容易產生債務風險問題。一方面，地方政府在地方經濟發展需要、整體財政體系運轉需要的推動下，債務增速仍然處于高位的狀態；另一方面地方政府的融資結構和融資渠道逐漸趨于復雜化，給債務管理帶來了一定的干擾和阻礙。而地方政府的債務風險主要體現在經濟下行背景下的償債能力減弱、融資管理體系不完善背景下的投資風險大、房地產市場不景氣下的金融違約風險高、短期債務問題向長期債務演變的系統性風險、融資平臺交叉相關下的關聯性和傳染性風險高等。

二、新時期地方政府債務問題產生的原因

（1）地方經濟建設有債務需求，行政規模擴大推動債務問題產生。在地方經濟快速發展的條件下，無論是社會公共財政支出、重大基礎設施項目建設，還是填補巨大財政收支缺口下的資金漏洞，地方政府都需要通過舉債、貸款或者融資的方式來滿足地方經濟發展的需要。同時，在提升社會影響力、擴大行政規模的過程中，也要通過融資和借債的方式解決行政預算不斷擴大、行政管理支出不斷提升的問題。但由于受到行政體制不完善、行政監督體系相對缺乏的影響，地方政府職能轉變、行政體制改革并不是十分徹底，其行政資源擴張、行政規模擴大在一定程度上會推動地方政府的債務增長和債務累積。

（2）財政體制和財政政策是地方債務問題產生的根本原因。在現行的財政體制和財政政策下，地方政府在“財權縮小”和“事權擴大”的矛盾下容易產生財政收支不平衡、財政收入來源窄、公共消費品支出資金缺口大等問題，地方政府巨大的財政資金需求直接造成債務規模的快速增長。在當前的財政體制框架下，中央政府解決地方財政資金缺口主要依賴轉移支付制度和稅收返還制度，對于經濟發展緩慢的地區來說，轉移支付和財政返還對于財政資源的補充能力非常有限。同時，在事權向地方下放的背景下，地方政府需要承擔提供公共服務、維護社會治安、促進基礎設施建設、加強行政管理等責任，在一些由中央倡導和牽頭的大型建設項目中，地方政府需要彌合中央財政撥款的缺口，基于財政現實的考慮，地方政府需要通過借債或者融資進行大量的資金配套。基于上述財政政策和財政體制等的不完善，地方政府負債規模正在不斷擴大，債務風險也在逐漸升級。

（3）地方政府債務問題的歷史性因素和區域性因素。地方政府的債務問題產生也有歷史性和區域性的因素。在經濟危機以后，中央政府為了提升經濟發展動力，通過擴大內需、刺激內需等政策引導銀行逐漸放寬了貸款的條件，而地方政府在融資和借貸需求的推動下，通過政府性融資平臺向銀行貸款成為地方債務的主要形式和渠道，前些年相對寬松的貸款政策和貸款環境是地方債務規模迅速累積產生的重要條件。此外，在當前的行政考核體系下，政績要求、政府工作評價、地區間的競爭都需要一定的財政資金支持來完成基礎設施建設等政績工程，從而促使一些地方政府不顧經濟發展實力大額舉債。

三、加強地方政府債務管理的有效措施

（1）規范財政體制和財政政策，合理劃分中央和地方的財權結構。隨著經濟的快速發展，地方政府在社會公共服務、基礎設施建設、社會保障、公共就業等方面的資金需求和財政支出越來越大，這與當前財政體制和財政分權制度下“財權收窄”和“事權放大”存在一定的矛盾，地方政府的財權和事權存在結構性的不匹配。為了解決這種問題，就需要綜合考慮行政效率、行政成本等方面的因素，對各級政府的事權范圍、財權結構等進行合理的劃分和明確。對于經濟不發達地區的財政資金缺口大問題，要通過規范有效的轉移支付制度和財政資金補貼制度進行協調，有效解決地方政府財政缺口和資金困難問題，消除地方政府的借債和融資需求，引導地方政府在經濟發展過程中合理利用債務杠桿。

（2）加強地方政府的債務風險意識，厘清政府和市場之間的關系。債務風險因素的快速累積與地方政府的債務風險意識差、債務風險管理水平不高等因素有關，加強地方政府債務風險管理與有效轉變政府職能、建立政府債務風險預測和預警機制等多方面都有關聯。首先，要結合地方經濟發展的實際明確地方政府債務風險的指標和標準，建立和債務總量、債務結構相匹配的債務管理和債務風險預警制度，在債務風險因素累積的過程中及時采取有效措施消除阻礙。其次，從長遠的角度來說，債務風險的有效管理必須厘清政府和市場之間的關系，有效轉變市場經濟發展背景下政府在創建經濟發展環境、調節社會公共服務管理方面的職能，從競爭性領域、經營性領域有效退出，增強政府與市場經濟的共生性和互補性。

（3）深化行政體制改革，變革地方政府債務管理模式。當前行政體制下，地方政府存在財政負擔重、償債能力差、債務管理不規范等問題，深化行政體制改革、變革地方政府債務管理模式是減少地方政府在發展地方經濟過程中的財政負擔、完善地方政府投資和融資體制的關鍵措施。第一，要結合地方政府的財權和事權結構進行全面的財政預算管理，將地方政府的債務納入到統一歸口的監管體系中來。第二，要變革政府的評價和考核體制，重視領導問責和政府部門考核，將地方政府的財政結構狀況、政府投資收益和管理風險的長期性指標納入到地方官員的考核評價體制中來，增強地方政府負債融資決策的科學性和合理性。第三，要規范地方政府的債券市場、融資平臺、投資渠道的監管制度，提升財政資源使用的效率和效益。

四、結語

經濟發展新階段，中國地方政府的債務問題逐漸進入人們的視野，也引發了社會和中央政府的廣泛關注。地方政府債務問題的產生和財政體制、財政政策、經濟環境等多種因素有關。因此，加強債務管理要從行政體制改革、優化中央和地方財權結構等方面入手。

（作者單位為云南大學旅游文化學院）

參考文獻

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