司法改革背景下合議制面臨的問題及完善路徑探討

梁平　劉春松

摘要：在當今司法改革的大背景下，對合議制進行改革是必然的趨勢。合議制是民主政治在司法領域的延伸，合議制作為人民法院審理案件的基本組織形式，其配置是否合理直接影響司法公正的實現。在長期的司法實踐，合議制暴露出了很多弊端，嚴重影響了司法公正和司法效率。因此需要探索解決合議制問題的路徑，保證合議制功能的發揮，實現法治社會的健康發展。

關鍵詞：合議制；案件承辦人；司法公正；追究機制

中圖分類號：DF71

文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.10

文章編號：1009-6922（2016）04-34-05

合議制是人民法院審理案件最基本的組織形式，合議制的配置是否合理直接關系到案件能否得到公正的審理。我國法院所受理的各類民事案件，大部分都適用合議制。根據我國《人民法院組織法》的相關規定，人民法院審理案件實行合議制，除法律規定可以實行獨任制審理的案件以外，其他的案件都應該由合議庭進行審判。合議庭是人民法院審判民事案件的基本審判組織，由三名以上的審判人員單數組成審判組織，代表法院對民事案件進行集體審理和裁判的制度。

合議制設置的初衷是讓全體審判人員充分發揮智慧，集體討論，積極評議，保證司法公正，提高審判效率，以事實為依據以法律為準繩，確保案件得到公平公正審理，讓每一位當事人都能感受到公平正義。但是，從長期的司法實踐來看，合議制名存實亡，合議制設置的初衷并沒有得到切實體現，合議制的功能沒有充分發揮，當前合議制的現狀與設置時的初衷完全背道而馳，合議制的基本功能沒有發揮，弊端日益凸顯，與黨的十八屆四中全會對于司法改革所提出的要求明顯不相符。合議制的詬病嚴重影響司法公正以及司法效率的實現，不利于法治社會的建設，從長遠來看，必將嚴重影響社會的長治久安。

一、合議制的歷史演變

（一）西方合議制的演變歷程

合議制是一項古老的審判制度，在氏族社會，氏族成員享有決定權，一切爭端和糾紛都由氏族來解決，體現了糾紛解決的民主性。在奴隸社會，500名古希臘市民對柏拉圖進行審判，實際上就是在充當合議制的法官，可見合議制在當時作為一種先進的司法制度運用到司法審判中。在封建社會，雅典的法律制度中就有陪審庭的規定，具體處理重大案件，實際上這些都是合議制的雛形。在近現代社會，隨著英國大革命的勝利，民主思想得到了廣泛傳播，英國從法克蘭移植了陪審制度，由12名陪審官組成的大陪審團和小陪審團對初審民事案件進行審理，合議制度不斷完善。從氏族社會合議制的雛形到近現代對合議制的立法，體現了各個時代人們對司法民主、司法公正的期望。

（二）我國合議制的歷史演變

在中國古代社會，受封建體制的影響，對案件的審理大多采取法官坐堂問案的形式，法官一人獨任審理。但是，為了國家統治的需要，也開始建立科學的審判形式，合議制初見端倪。但古代的合議只是形式上的合議，與現代合議制相差甚遠。

西周時期，形成了“以三刺庶民獄訟之中，一日訊群臣；二日訊群吏；三日訊方民”的三刺制度，體現了西周明德慎罰的立法思想，合議制在西周初見端倪。唐朝時期，三司推事設立，合議制進一步完善。由皇帝召集大理卿、刑部侍郎、御史中丞對重大疑難案件共同審理。這是唐朝審理大案時的一種制度，三個司法機關以一個團體的形式在當時的司法審判中發揮功能，三司推事設立的目的是為了保證司法審判活動符合法律的基本要求，確保正確認定案件事實。明清時期，合議制主要體現在會審制度上。例如，三司會審、九卿會審、朝審、熱審、大審等，合議制在明清有了進一步發展。會審制度是明清時期審理重大疑難案件最重要的制度，一方面是由于當時封建體制的客觀需要，另一方面會審制度的設立體現了司法的民主性和公正性，會審制度召集多名官員對重大疑難案件進行審理，使集體智慧得到充分發揮，在一定程度上能夠避免冤假錯案的發生。清政府滅亡到新中國成立期間，民主思想進一步傳播，引進了陪審制度。1951年《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民法院組織法》，都對人民陪審員制度作了相關規定。吸收人民陪審員參與到司法活動的過程中，在一定程度上可以防止法官獨斷專行，以及司法腐敗的滋生，同時陪審團更有利于認清案件事實，是司法民主的體現。1979年我國首部《刑事訴訟法》一百零五條規定：基層人民法院、中級人民法院審判第一審案件，除自訴案件和其他輕微的刑事案件可以由審判員一人獨任審判以外，應當由審判員一人、人民陪審員二人組成合議庭進行。1989年《行政訴訟法》第四十六條規定：人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。1991年《民事訴訟法》第四十條規定：人民法院審理第一審民事案件，由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。合議庭的成員人數，必須是單數。可見，合議制在立法中進行了明確規定，我國民主法治更加完善，合議制作為我國一項基本的司法制度以立法的形式被確定下來。

從中西方合議制的歷史發展過程來看，中西方合議制在本質上沒有太大差別，都是將司法公正、司法民主的精神貫徹到合議制當中，使集體智慧得到充分發揮以防止法官主觀偏見和枉法裁判，樹立司法權威和司法公信力。但在司法實踐中存在著區別，西方的合議制只適用于重大疑難案件以及上訴案件，獨任制是最主要的審判形式，其優越性在于實現了司法效率，使案件能夠及時處理，減少了訴累；我國除了案情簡單的一審案件適用獨任制外，合議制是最主要的審判形式，二審、再審案件均由法官組成合議庭進行審理，其優越性在于實現了權利制約和司法民主，使案件的裁判結果更公正，在一定程度上可以避免冤假錯案的發生。但是，合議制的大量適用也導致司法資源的浪費，不利于司法效率的實現。

二、司法改革背景下合議制存在的問題

1999年，最高人民法院制定了《人民法院五年改革綱要》，綱要指出：人民法院改革的基本任務和必須實現的具體目標之一是以強化合議庭和法官職責為重點，建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制。最高人民法院意識到了合議制存在的問題，規定了對合議制改革的任務。隨后的《人民法院第二個五年改革綱要》規定：建立法官依法獨立判案責任制，強化合議庭和獨任法官的審判職責。院長、副院長、庭長、副庭長應當參加合議庭審理案件。逐步實現合議庭、獨任法官負責制。為貫徹黨的十七大精神，實現公平正義，《人民法院第三個五年改革綱要》規定完善合議庭制度，加強合議庭和主審法官的職責。隨著各級法院改革的深入推進，《人民法院第四個五年改革綱要》在完善審判責任制方面規定完善主審法官、合議庭辦案機制。選拔政治素質好、辦案能力強、專業水平高、司法經驗豐富的審判人員擔任主審法官，作為獨任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環節中的共同參與和制約由此可見，我國的司法體制改革已經進入深水區，合議制改革已經推到了風口浪尖，對合議制改革已經經歷了十幾個春秋，改革成效有待檢驗。在司法改革的背景下，合議制的弊端逐漸暴露出來，主要表現為以下幾個方面：

（一）形合實獨

人民法院審理案件的組織形式分為合議制和獨任制，就其合議制與獨任制的比較來看，合議制的優越性在于組織形式的民主性、評議過程的公正性以及裁判結果的可接受性。合議制設置的初衷是有多人分擔審判工作，提升司法權威。但從司法實踐中來看，人民法院在審理民事案件時，雖然依照民事訴訟法的規定依法組成合議庭，但我們發現合議庭只是打出了合議制的幌子，并沒有做到實質上的合議。按照人民法院組織法規定，每一個案件都有一名案件承辦人，由案件承辦人最先接手案件，相比之下，較合議庭其他成員最早接觸案件，最了解案件情況，案件承辦人往往又是合議庭的組成人員。案件承辦人不出席合議庭的情況下，也只有審判長一人了解案件情況。合議庭的其他人員由于對案件的了解程度以及其他原因，對案件不會進行實質上的審理。因此在實際法庭審理過程中，往往只有審判長一人或案件承辦人對當事人發問，對案件事實進行審理認定。其實質是審判長或案件承辦人一人獨任審理，整個合議庭審理演變成了審判長或案件承辦人的“一言堂”。合議庭其他人員“坐而不審”，完全淪為陪審的“道具”。這與當時設置合議制度的初衷完全相背離，嚴重扭曲了合議庭的性質，使司法權威和司法公信力大打折扣。

（二）人案關系緊張

我國的司法資源總量與案件數量不對等。特別是近年以來，離婚訴訟、財產糾紛等民事案件呈現井噴式上升。下表是我國最高法院工作報告中近三年以來各級人民法院接受的一審民事案件的數據：

我國的司法資源相對有限，依照民事訴訟法的相關規定，絕大部分案件應組成合議庭進行審理，而合議庭的組成必須是由審判員或人民陪審員三人以上且為單數組成。因此，只要組成合議庭就意味著最少有三名審判員或人民陪審員出庭參加法庭審理。相比之下，適用獨任制的范圍特別小，按照法律規定，獨任庭審判的案件主要包括基層法院第一審的簡單民事案件和經濟糾紛；非訟程序除公示催告程序中的除權判決外；適用特別程序審理的案件，除選民資格或者其他重大疑難案件有審判員組成合議庭審判以外，其他案件由審判員一人獨任審判。由此可見，我國現行民訴法規定適用獨任制審理案件的范圍相當有限。雖然合議制是審理案件適用最廣泛最基本的審判形式，能夠更加充分的保障當事人的合法權益。但是，由于合議制流于形式，浪費了司法資源，使有限的司法資源更加短缺，使得人案矛盾加劇且愈演愈烈。

（三）合議庭成員組成不科學

一方面，合議庭的組成對法官要求相對較低，只要具備法官資格就可以組成合議庭進行案件的審理。對人民陪審員的選任門檻更是較低，只要是年滿23周歲，品行良好、公道正派，身體健康，擁護中華人民共和國憲法，具有大學專科以上文化程度且沒有不得擔任人民陪審員的情況，就可以加入到合議庭，同法官具有同樣的權利審理案件。而合議庭審理案件，基本上是案件相對復雜，權利義務關系不明確，事實認定及法律適用爭議相對較大的案件。如果對審判人員的要求過低，讓這樣的審判團隊審理民事案件其公正性得不到切實保障。另一方面，當案件交由承辦法官之后，由他挑選其他審判人員，組成合議庭審理案件。然后根據行政級別確定審判長，也有一部分案件，是由案件的承辦法官擔當審判長。賦予案件承辦人這樣的選擇權，其弊端是嚴重助長了法官之間結黨營私、相互勾結的勢頭，為司法腐敗提供了滋生的空間，司法公正就無從談起，司法權威受到嚴重踐踏，與我國現行司法改革的方向背道而馳。

（四）合議庭評議存在缺陷

合議庭在最后的評議環節也是弊端凸顯，問題重重。首先評議的對象不明確。對案件的實體問題進行評議、程序問題進行評議以及事實認定法律適用問題進行評議法律沒有明文規定，這就造成了司法實踐中的混亂。對該評議的不評議、不該評議的亂評議，影響了案件的正常審理，降低了司法效率。其次，合議庭設置的最初目的是在評議環節讓各個審判人員及人民陪審員的智慧得到發揮，大家對案件事實的認定以及法律的適用問題，充分發表自己的看法和見解，不同意見展開激烈的交鋒。但是，從目前的司法實踐中看，合議庭評議完全是流于形式、敷衍了事。在合議庭評議過程中，由于目前我國合議庭的規則是按資歷和行政級別的高低進行發言。因此，資歷或行政級別低的法官出于某些因素的考慮，很少對案件發表自己的看法，更有的審判人員直接棄權。通常情況下就是由審判長一人或主審法官對案件的基本事實認定和法律適用問題發表意見。合議庭其他成員即使評議，由于合議庭成員素質參差不齊，也只是發表一些結論性的觀點，不對事實認定、法律適用以及心證如何形成展開充分的評論，合議庭其他成員通常的做法就是同意審判長或主審法官的意見，在最后的評議筆錄上簽字，這樣的評議沒有絲毫意義，導致合議的目的難以實現，遠遠沒有達到合議庭評議所預期的效果。合議庭評議敷衍了事，對當事人合法權益的保障以及司法公正的實現有極大危害。結合某地調查針對100件案件的調查發現，合議庭成員意見完全一致的為88件，基本一致的為10件，出現分歧的僅有2件，直接認可承辦人意見的為65件，對所發表意見充分展開討論的僅有3件。這就背離了合議制設置的初衷。最后，表決機制設置不合理。按照《人民法院組織法》規定，合議庭最后表決按照少數服從多數的原則，體現了民主原則：合議庭的所有成員在某一問題上很可能出現多種不同的看法，形成多種意見。按照我國民事訴訟法的規定對不能形成多數意見的案件應當提交審判委員會，因此在最后的評議環節，法官可能會故意制造多種不同的意見，將案件提交審判委員會。這樣的規定恰恰成了法官趨利避害的工具。

（五）院長、庭長、審判委員會對案件干預過度

我國《憲法》第一百二十六條規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但是，司法體系中行政色彩十分濃重，在審判過程出現了層層審批層層把關的院長、庭長審批案件制度，合議庭在評議案件后需向院長、庭長請示匯報，合議庭制作的判決、裁定同樣也需要院長、庭長簽署后才發生法律效力，更甚者院長、庭長對案件的個人意見可能會改變合議庭的審理結果。因此，合議庭獨立行使審判權就會受到很大限制。審判委員會的主要任務之一是：討論重大、復雜或者疑難案件。包括案情復雜、影響較大的案件以及在法律適用上有疑難的案件。正是由于審判委員會有該項任務，所以，當合議庭遇到案情復雜、影響較大的案件以及法律適用有疑難的案件，都會提交審判委員會，由審判委員會裁決，審判委員會就成了法官們的“避風港”。這種做法就增強了合議庭成員對審判委員會的依賴，使其自主辦案的能力降低，久而久之，這樣的惡性循環會導致法官的業務能力降低。將案件提交審判委員會也使得審理與判決相分離開來，合議庭審理案件不對其判決，而由審判委員會做最終判決，違背了審判規律。另外，把案件提交審判委員會，即使出現錯案審判長或案件承辦人也不被追究責任。因此，只要是出現新類型、案情復雜影響較大，法律適用疑難的案件，合議庭往往都會把案件推到審判委員會。而審判委員會主要工作是進行指導以及法律監督，這樣就加重的審判委員會的工作負擔，不利于審判委員會功能的發揮。

三、影響合議制存在問題的因素

從目前的司法實踐來看，合議制的運作模式偏離了立法的本意，合議制存在上述問題是一系列因素交織在一起的產物。究其根源，主要有一下幾方面的原因。

（一）案件承辦人制度制約合議制有效運轉

案件承辦人最先接手案件，所以大部分實質性審判事項都由案件承辦人完成。例如，庭審前的準備活動、證據交換和調查、擬列庭審綱要、起草裁判文書等。我國法院分配案件是直接把案件分配到法官個人，法官個人作為案件承辦人。因此，案件承辦人是案件的責任主體，對案件的處理結果起決定性作用，對案件十分了解，參與案件的始終，合議庭的其他成員對案件的了解程度不夠，只是簡單的充當陪審的道具。這就造成了合議制獨任化的現象。

（二）合議庭組成人員的專業素質存在差異

法官是審判組織的主體，享有審判權，依照自己的專業知識對案件進行事實認定和法律適用。雖然法官都取得了審判資格，但是由于法官所受的教育程度不同，素質參差不齊。因此，合議庭成員素質有高有低。在這樣的背景下，在法庭審理過程中，法律修養不高的人，對案件的操作不能得心應手，使得合議庭的功能不能得到充分發揮。判案法官素質高低不同，導致在案件事實認定和法律事實適用問題上存在差異，可能導致案件事實認定不清，法律適用存在差異等問題。因此，合議庭組成人員的專業素質存在差異是合議制存在問題的重要原因之一。

（三）司法資源同案件數量的不對等

近年來，離婚訴訟、財產糾紛、商事領域糾紛等民事案件逐漸增多，民商事案件上升明顯。2015年，新收民商事一審、二審、再審案件11044739件，上升21.8%；新收婚姻家庭、繼承糾紛案件1817278件，上升7.59%；合同糾紛案件6631249件，上升30.82%；權屬、侵權以及其他民事糾紛案件2596212件，上升12.38%。合議庭的其他成員在合議庭中所表現出的合而不審、評而不議等消極態度并不是因為法官個人缺乏責任心或者能力低下，而是由于法官們的辦案壓力與日俱增。面對如此龐大的工作壓力，讓合議庭的所有法官都像案件承辦人那樣認真準備每一起案件，確實有些吃不消。法官沒有充分的時間認真準備法庭審理、合議庭評議。辦案效率又影響法官的績效考核、獎金、晉升，因此法官過分看重辦案效率，急于結案，合議庭審理過程流于形式，評議階段敷衍了事，審判人員只重視判案數量，而忽視辦案質量，司法公正得不到彰顯，沒有達到合議制預期的效果。

（四）合議制缺乏相應的追究機制

根據我國訴訟法的規定，合議庭負責制是指合議庭所有成員對案件的審理及裁判結果負責。然而，從我國司法實踐來看，這種合議庭人員全體負責逐漸演變成案件承辦人或主審法官一人負責。這種責任機制的設立使得除了案件承辦人或主審法官對該案件了解以外，合議庭其他成員幾乎對案情不太了解。另外，由于目前我國的考評制度主要是針對法官個人的業績考評，而沒有建立相應的合議庭整體的考評機制。不管是從法庭審理還是到評議環節以及到最后的判決結果，都沒有明文規定處罰機制。基于這樣的立法背景，結合我國目前的司法現狀，其他審判人員本著多一事不如少一事的心態，怠于行使權利。這與合議制設置時的初衷是完全相背離的，這也是合議庭出現形合實獨的重要原因。

四、完善合議制弊端的路徑探討

對合議制改革缺乏足夠的重視導致合議制配置不科學，侵蝕了司法公正和司法權威。從長遠的角度，要想使合議制充分發揮其應有的功能，除了對合議制進行微觀上的改革，更應當對其進行體制上的改革。

（一）去行政化

在司法體系中存在行政級別的合理性值得深思。合議制設置的初衷是讓法官的集體智慧充分發揮，共同對案件平等地進行審理，而在司法體系中存在行政級別就打破了合議庭成員之間平等的話語權。行政級別的高低決定了法官在審理案件中的話語權，行政級別高的法官對行政級別低的法官往往會形成一種壓制，對其他法官的合理意見充耳不聞，這就不利于合議庭進行辯論，形成民主合理的判決結果。因此，要想使合議庭充分發揮功能，形成合理的判決就必須去除法官的行政級別，使其平等的對案件進行審理。同時，對目前的合議制進行改革，必須剔除人民法院的行政化模式，將案件的審判權交由法官和合議庭，建立完備的合議制。取消疑難案件的上級請示制度，向上級請示，取消重大、復雜或者疑難案件提交審判委員會制度。對于重大疑難案件，建立由資歷高的審判人員以及院長、庭長組成合議庭，并且可以聘請相關的民法及民事訴訟法領域的專家學者。保證了審判質量，體現了司法公正，確保了審判合一。對于評議階段，應該完善評議細則，實現每名審判人員全部發言，且按照資歷發表意見，先由資歷淺的審判人員發言，最后由審判長發言。這樣，在一定程度上遏制審判長一人獨斷的現象。

（二）擴大獨任制的適用范圍

從法制發展的歷史軌跡來看，很多司法制度隨著社會的發展消失匿跡。例如，英國的陪審制度就是很好的佐證，英國是現代意義上陪審制的搖籃，但目前英國的司法體制中陪審制已經完全消失。合議制也不例外，從目前世界各國的審判組織形式看，合議制的適用范圍逐漸萎縮，獨任制的適用范圍在逐漸擴大，合議制較獨任制相比，雖有決策民主化、遏制司法腐敗等優勢，但合議制的司法效率特別低。“遲到的正義非正義。”在保證司法公正的同時兼顧司法效率。提高司法效率的手段之一就是限制合議制，擴大獨任制的適用范圍。對基本的民事案件，例如合同糾紛案件、侵權案件、離婚案件、繼承案件等可以由法官一人獨任審理。對于疑難案件、新類型案件適用合議制進行審理，實現司法資源的優化配置。在避免司法資源浪費的同時，也提高了司法效率，使司法公正得到了保障，人案關系也得到了緩解。

（三）完善人民陪審員制度，提高法官素質

人民陪審員制度是新中國建立后我國從西方引進的司法制度。陪審制是保證公民參加庭審的重要途徑，體現了司法民主化，吸收人民陪審員加入到庭審活動中，在案件事實認定及法律適用上同法官擁有相同的權利，在一定程度上可以彌補法官對事實認定的片面化，遏制司法腐敗的發生，實現司法民主。但是，人民陪審員畢竟是普通公民，沒有豐富的法律知識，在法律適用上同法官擁有相同的權利確實值得深思。因此，在今后的司法改革中，應適當限制人民陪審員的權利，借鑒西方國家的做法，在事實認定上同法官擁有相同的權利，而在法律適用的權利應當完全交由法官。同時，還應當提高法官的專業化和職業化，打造過硬的審判團隊。合議制是我國最重要的審判方式，合議庭是最重要的審判組織，合議庭成員的素質高低直接影響到司法公正和司法效率。因此，打造一支專業素質過硬的審判團隊是非常有必要的。對于審判人員應當對他們定期進行相關的培訓，完善考核制度，對合議庭成員實行優勝劣汰制，提高進入合議庭成員的準入門檻，對于考核達不到標準的審判人員進行淘汰，不能讓其成為合議庭成員審理案件，通過培訓和學習達到合議庭審判人員的標準時，再允許加入合議庭審理案件。同時對考核優秀的法官給予適當的物質或精神獎勵，提高他們審理案件的積極性，實現法官精英化，提高法官整體素質，提高合議庭審理案件的效率。

（四）建立健全責任追究機制

由于合議庭缺乏相應的責任處罰機制，因此在今后的立法或司法解釋中，應當改善追究機制不合理的地方，改變過去“形合實獨”的現象。明確合議庭成員的責任，對案件的裁判結果，不再簡單地實行法官個人責任制，對合議庭整體全面進行考評。完善案件承辦人制度，對于實質性的審判活動應當交由全體合議庭成員完成，案件承辦人只負責一些程序性事項。這樣能夠保證合議庭成員充分掌握案件事實。改變合議庭傳統的審判方式，合議庭全體成員共同查閱案卷資料，集體評議，改變過去合而不議的局面，讓集體智慧得到充分發揮。嚴格責任追究，對于不同的意見都應當記錄在案，當出現錯案時，對持正確意見的審判人員不再追究相應的責任，堅持誰有錯誰擔責的追究機制。當合議庭成員的意見都不一致時，可以通過聘請法學領域相關學者專家進行意見咨詢。

五、結語

合議制運行機制的合理化是司法改革的重要目標。雖然合議制問題凸顯，對其改革挑戰巨大，相信待時機成熟時，定能有效遏制和消除此類弊端，確保合議制功能的發揮，實現司法公正和司法權威。