重慶完善第三方參與立法機制

周振超 李英

近年來，重慶市人大及其常委會開展的委托第三方參與立法起草、法規清理等工作走在全國前列。然而，與重慶立法的創新實踐相比，理論研究尚未及時跟進，鑒于此，本文以重慶市人大開展的委托第三方參與立法為研究對象，力圖歸納其類型、運作機制、經驗和需要改進之處，在此基礎上，提出完善第三方參與立法工作的對策性思路。

近年來，全國人大和有制定地方性法規權限的地方人大在完善立法工作方式上進行了諸多探索。其中，委托第三方參與立法工作是一項具有開創性意義的實踐。

直轄18年以來，重慶市人大及其常委會以提高立法質量為重點，深入推進科學立法、民主立法，實現了速度、質量和特色的有機統一。其中，委托第三方參與立法起草、法規清理等多項工作，走在全國前列。

第三方參與重慶立法的

實踐探索

重慶市人大結合市內法學資源雄厚的優勢，在委托第三方參與立法方面進行了具有創新性的實踐探索。

重慶市委托第三方參與地方立法主要體現為：立法前評估和調研、立法起草、立法后評估、法規清理等四個層面。

委托第三方參與立法前評估或調研。

立法前評估和立法調研是實現科學立法的基礎性工作。2007年，市人大委托重慶律師協會進行《重慶市未來五年（2008-2012年）地方法規立法需求》和《〈重慶市中介組織管理條例〉立法調研》兩個項目的立法調研。受托方重慶律協成立兩個調研組，超過1000名律師和300家律師事務所參與調研，歷時5個月提交兩份調研報告，完成委托任務。

2015年5月，市人大法制委委托重慶市社會科學院評估《重慶市志愿者服務條例（草案）》。受托方組織課題組，邀請政協、街道辦、律所、西南政法大學等相關人員共同參與，通過座談會、學術沙龍、調查等多渠道收集信息。這標志著市人大常委會探索開展重要法規案表決前風險評估機制正式啟動。

委托第三方參與立法起草。

委托第三方起草法規草案是完善立法工作的重要途徑。從近年的實踐看，委托方多為高等院校。1998年，市人大委托西南政法大學起草《重慶市司法鑒定條例》，是全國首創之舉。此后，委托立法項目逐漸增多，在委托起草的法案中，已有4部出臺，還有2部處于起草過程中。

委托第三方參與立法后評估。

制定的法規是否“管用有效”、能否“立得住、行得通、真管用”，關鍵看實施效果。由于第三方具有利益中立、專業化程度高、熟練掌握社會調查技術等特點，委托其進行立法后評估工作，評估效果相對客觀、準確和公正。2013年，重慶市人大委托西南政法大學評估《重慶市科學技術投入條例》等4部法規。2014年，委托西南政法大學對涉及企業發展法制環境的747件規范性文件進行評估，從而為相關地方性法規和規范性文件“立改廢”提供了參考建議。

委托第三方參與法規清理。

直轄后，重慶市分別于1997年、1999年、2001年、2004年和2011年進行了五次法規清理。前四次是為適應直轄、入世、行政許可法、行政處罰法及行政強制法等針對經濟發展和上位法而進行的專項清理，涉及140多件法規。2011年是一次全面清理。其清理基本采取的是“人大主導”和“部門參與”模式，發揮了人大立法的主導性和部門業務專業化的優勢。

2013年6月，市人大委托西南政法大學清理現行195件法規和176件政府規章，變以前的內部清理為委托清理、變專項清理為全面清理，將立法實務與專業研究充分結合。“此舉為全國首例，對全國各地的地方立法具有明顯的示范意義。”

委托第三方

參與立法的運行機制

目前，重慶市已初步形成人大委托第三方參與立法的委托機制，即組織領導機制、溝通會商機制、協調支持機制、成果驗收機制、成果運用機制。以西南政法大學受托完成195件法規清理為例，運行機制體現出以下特點：

啟動階段：搭建專門的組織架構和領導班子。

委托方重慶市人大常委會首先明確合法性、適當性、實效性和技術性四大清理標準，提出委托清理的目標、原則、重點，與受托方簽訂協議書。受托方組成以校長為組長、分管副校長為副組長的項目專項工作組和6個分項目組，組織學校骨干教師100余人參與。

為了將法學實務與法學研究充分結合，西南政法大學在已有的“西南政法大學地方立法研究院”基礎上，牽頭聯合市人大、市政府法制辦和市發改委創建了“重慶市地方立法研究協同創新中心”，組建了地方立法理論、地方立法評估、地方立法起草研究團隊。協同創新中心的成立，為承接和參與地方立法提供了平臺支撐。2013年7月，該中心被批準為第二批“重慶市2011協同創新中心”。

2014年6月，重慶市人大常委會委托“重慶市地方立法研究協同創新中心”對重慶市企業發展制度建設情況進行評估。評估范圍擴展到經濟社會發展法制環境領域。

清理階段：形成實時的溝通會商機制和有力的協調支持機制。

市人大和市政府法制辦與西南政法大學共召開14次清理工作專題會，委托雙方每兩周進行1次協調溝通。市人大常委會到西南政法大學檢查指導11次，跟進督促工作。市人大常委會還組織有關部門和自治縣支持協助西南政法大學進行相關調研，構建了良好的支持機制。為高質量完成受托任務，受托方整合了重慶大學、西南大學等學校的力量，前后有超過500位法學教師參與其中，組織了5次以上的專家論證會和3次專題研討會。

完成階段：實行嚴謹的成果驗收機制和靈活的成果運用機制。

受托方提交法規清理總報告和195件單項報告，綜合運用各種方法查找出數百個問題，提出了“適時廢止”、“盡快修改”、“選擇性處理”等7種共787條立法建議。市人大常委會成立了由常委會主要領導為組長的成果評審驗收領導小組，組織了7個評審工作組。在驗收中，就有分歧的40項法規與西南政法大學溝通交流。

對于清理結果，常委會啟動相應“立改廢”程序。一是與立法規劃銜接，對“盡快修改”的58件法規進行重點研究，將其中條件相對成熟的34件納入五年立法規劃；對建議立法的《重慶市食品安全條例》等15項法規納入2015年立法計劃或盡快啟動的立法項目。二是啟動修改程序，對單項報告中建議修改的法規，常委會啟動了對《重慶市產品質量監督管理條例》、《重慶市人口與計劃生育條例》等法規的修改工作。三是啟動廢止程序，對“建議廢止”的法規，常委會將《重慶市商品市場交易管理條例》等3件法規廢止。市人大借腦借智，委托第三方參與地方立法，提高立法質量的作用初見成效。

完善第三方參與立法的

基本方向與主要思路

委托第三方參與立法還處于探索階段，就全國層面而言，尚未形成成熟的機制。為了確保制定的法規“立得住、行得通、真管用”，委托第三方參與立法工作仍需在實踐中進一步完善。

人大主導，全程掌握委托主動權。

委托第三方參與立法的前提是人大掌握立法主導權。人大及其常委會在委托工作的各個階段均要有所作為。

在委托啟動階段，人大及其常委會應該明確哪些項目需要且能夠委托，哪些項目需要引入第三方甄選和競爭機制。第三方有專業優勢，但并不是所有項目都適合委托，選擇需要委托且能夠委托的項目才能發揮事半功倍的參與效應。同時，需要構建一個競爭性的甄選第三方機制，即利益中立的第三方必須有實力、有能力、有經驗。嘗試通過公開招標的形式向國內有實力第三方機構公布參與立法的內容，以合同的形式規定委托方、受托方的權利和義務。

在委托實施階段，人大指定專門機構或工作人員負責與委托方進行聯系，為第三方開展調研提供幫助和指導，提供一些必要的資料，負責聯系相關政府部門進行專題調研；以委托方身份適時跟進督促工作，充分表達委托方意愿；引入公開聽證等手段，以保證委托成果的針對性、可操作性和立法的民主性。

在委托完成階段，人大對成果進行嚴格驗收并對具體運用進行充分的討論。第三方完成的工作報告、法規草案是對人大立法工作的一個參考建議，成果能否應用、如何應用還需要市人大、市政府法制辦、相關政府部門根據法治原則和具體情況再研討。在此階段，人大還需要加強向相關專家學者的咨詢工作，健全專家智庫機制。尤其需要考慮委托立法的效果如何評估等問題。

依法委托，完善相關制度。

“第三方”參與立法工作本身也應通過法律法規的形式加以確認，才符合“依法治國”的原則要求。第三方的認證甄選、委托事項的選擇、委托經費的收支、委托程序的演進、委托成果的驗收運用等，均需納入法律制度內。

2013年出臺的《重慶市地方性法規立法后評估試行辦法》規定，“評估機關根據需要，可以將規章的立法后評估或者立法后評估工作中的部分事項委托有關高等院校、科研機構、社會團體、中介機構等單位具體實施”，并對第三方的甄選條件做了具體規定，使立法后評估實現了制度化、常態化。在此基礎上，委托第三方在立法前參與、法規起草、法規清理層面的制度設計需要跟上實踐進度，實現依法委托。

開門立法，公眾參與，充分協調各方利益。

在第三方完成委托工作過程中，人大要組織相關利益主體表達訴求并督促第三方充分吸納相關利益方的意見，以保證立法體現公眾利益，即不能搞關門立法。尤其是在立法前后的評估中，更要強調在公眾廣泛參與的基礎上，充分協調各方利益，以保證立法的前瞻性和實用性。

（作者周振超系西南政法大學政治與公共管理學院副院長，教授，碩士生導師，李英系西南政法大學2014級政治學碩士研究生）