個稅改革應如何決策

阿計

個稅改革的公眾參與理應全方位、多角度地展開，突入改革的各個關鍵環節，而不是仍然圍繞著個稅起征點打轉。

近期，全國人大財經委向有關部門提出建議，在個人所得稅制改革中統籌考慮人大代表所提意見，適時提出修法建議。有消息稱，由財政部擬制的個稅改革方案已經初步成型。

作為牽涉面最廣的一種稅種，個人所得稅被賦予實現社會公平的使命。然而多年以來，我國個稅征收始終實行單一的分類稅制。雖然具有征管方便等優勢，卻有違稅負公平的原則，亦難以真正實現調節貧富差距的功能。個稅在很大程度上已淪為社會詬病的“工薪稅”，甚至造成高低收入者“稅負倒掛”、“劫貧濟富”等負面效應。

近年來，要求個稅改革的社會呼聲不絕于耳。十八屆五中全會提出“加快建立綜合和分類相結合的個人所得稅制”，個稅改革方案進入快車道，正是回應了社會關切。

現在的問題是，個稅改革究竟應當遵循何種決策程序？個稅涉及到無數納稅人的切身利益，由民眾參與改革設計，防止政府壟斷乃至濫用征稅權力，乃是民主社會的基本要求。從目前的情形看，財政部在擬制改革方案的過程中，已多次召開相關部門和專家的研討會，這固然符合稅制設計的專業要求，但如果僅僅止步于“部門”、“精英”的小眾層面，很可能堵塞民意表達的空間，甚至存在被不當利益綁架的危險。

正如此次全國人大財經委鄭重提醒應重視民意代表的意見，個稅改革理應秉持開門決策的精神，盡力打開公眾參與的通道，以最大程度地傾聽民聲、汲取民智。

更進一步，此次個稅改革的公眾參與不僅需要廣度，更需要深度。以往歷次個稅改革均局限于個稅起征點的調整，由此也束縛了公眾參與和公共討論的手腳。但事實證明，個稅起征點的小修小補并不能真正解決公平問題。相較之下，此次個稅改革乃是真正具有治本意義的實質性改革，雖然“綜合與分類征收相結合”的改革方向已基本達成共識，但細節性的制度安排仍存大量爭議。

比如，何種收入所得應納入綜合征收？何時落實按家庭為單位的征收模式？哪些家庭開支可予以稅前扣除？如何重新調整稅率？是否應下放個稅起征點的地方自主權，等等，都是個稅改革的焦點和難點。可謂制度設計差之毫厘，稅負公平失之千里。正因此，個稅改革的公眾參與理應全方位、多角度地展開，突入改革的各個關鍵環節，而不是仍然圍繞著個稅起征點打轉。

同時應當看到，個稅改革方案最終需要通過修改個人所得稅法予以確認，這既是稅收法定原則的要求，同時也提供了改革方案更趨公正合理的時機。代表人民行使權力的立法機關理當嚴把審查關，而非輕易頒發法律通行證。在此過程中，同樣需要啟動各種民主立法機制，使改革方案更廣泛、更深入地接受民意檢閱。

其中，尤其值得重視的是立法聽證。追溯起來，2005年9月修改個稅法時，曾經就個稅起征點召開了全國人大立法史上的首個立法聽證會，初露“民主稅政”的曙光。然而十年過去，國家立法迄今仍無立法聽證的續篇，其停滯狀態與制度導向極不匹配。

2015年3月立法法修改后，已經明確“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會”。而個稅改革，恰恰符合立法法所界定的聽證需求。個稅改革目標早在1996年就已提出，之所以拖延20年未能突破，除了技術因素外，根本原因在于牽扯復雜的利益糾葛，以至各方爭議相持不下，難有定論。基于個稅改革的難度和立法法的規定，未來修改個稅法時能否再次激活立法聽證，令人期待。

尤其是，與公布法律草案征求意見等民主機制相比，立法聽證具有獨特的功能。圍繞個稅改革的立法聽證一旦展開，將為不同利益主體提供直接表達、公平博弈的平臺，幫助立法機關更有效率地采集各方利益訴求、尋求改革的最大公約數，亦能促使公眾更好地理解、支持個稅改革。更進一步，個稅聽證的再度啟動，也將打破立法聽證的沉悶困境，催動立法聽證漸漸走向常態化，開創立法民主的新氣象。

個稅改革的復雜性、利益性等特質都決定了，其制度設計應當生長于民主的土壤，而非閉門造車的產物。倘若借助此次改革契機，個稅改革能夠最終成為民主決策的樣板，提升上至公共權力、下至社會大眾的民主素養和能力，并促進關涉民眾切身利益的公共政策和改革方案都能行進于決策民主化的軌道上，那么此次個稅改革的意義，顯然將遠遠超過改革本身。