社會組織管理制度改革的十大確定性因素

當前，社會組織改革發展正處在關鍵時期。由于社會組織管理制度改革的全面性、系統性和復雜性，改革面臨的不確定性因素較多，但確定性因素也很多。根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及《國務院機構改革和職能轉變方案》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等的有關精神，從社會組織發展的規律和趨勢分析，至少有十個方面的確定性因素。這十大確定性因素，是我們研判形勢、把握方向、謀劃改革、推進發展的重要依據。

第一，重要意義：社會組織發展是國家治理體系的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化?！边@一總目標的提出，開啟了中國的“治理時代”，也是今后一個時期社會組織改革發展的最大確定性因素。因為就治理的本質來說，就包括有社會組織在內的多元主體參與。如果沒有社會組織的參與，治理的現代化就不可能真正實現。這就意味著，社會組織是國家治理體系和治理能力現代化的重要參與者、實踐者，是社會治理的重要主體，是實現公眾參與的載體，在“四個全面”戰略布局中承擔著重要任務，是必須充分依靠的重要力量。從主客觀兩方面來看，都應大力支持社會組織的發展。

第二，社會共識：保障和促進社會組織的民間化和非營利性特征。社會組織是相對獨立于公共權力系統和營利系統之外的，以公益活動或互益活動為宗旨的非營利性、非政府組織，這是目前國際社會和國內對社會組織基本特性的普遍共識。非政府性，強調的是社會組織的民間性和它與政府的區別，體現的是國家和社會的關系。非營利性，強調的是社會組織與營利組織的區別，體現的是市場和社會的關系。民間化是社會組織有效運轉的動力之源，非營利性是社會組織行為的底線要求。民間性和非營利性是目前對社會組織特征認識的最大公約數，也是識別真假社會組織的基本標準。最近民政部曝光一批“山寨社團”，其核心問題就是觸碰了非營利性和民間化運作的底線要求。因此，從保障和促進社會組織民間化和非營利性的特征出發，設計社會組織的管理制度、規范社會組織的行為，將是未來對社會組織培育扶持和監督管理所要聚焦的重要內容之一。

第三，改革路徑：以行業協會商會脫鉤為切入點，政社分開、職能轉移、建立新型監管體系等重大改革將協同推進。經中央批準，中辦、國辦聯合印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》。按照《方案》要求，從2015年下半年開始，由民政部牽頭，以“五分離、五規范”為主要內容，在全國性行業協會商會中開展脫鉤試點工作，實現行業協會商會與行政機關在“機構、職能、資產、人員和黨建外事”等方面脫鉤。按照中央要求，各地的脫鉤試點工作也在相繼啟動進行。從中央的部署看，脫鉤不僅是一項非常重要的改革，而且是一系列重大改革的起點。隨著這場改革的深度推進，政社分開、職能轉移、建立新型監管體系等重大改革將依次展開、協同推進。屆時，政黨權力、國家權力、社會權力都將在國家治理體系內找到合適的定位，并形成三者之間的良性協同互動，最終實現十八大提出的“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制。

第四，管理體制：分類管理將貫穿于社會組織發展的全生命周期。在新一輪登記管理體制改革中，有人呼吁取消雙重登記管理體制。他們認為雙重管理體制束縛了社會組織發展，是造成我國社會組織數量不足、發展滯后、缺乏活力的主要原因。黨中央、國務院積極回應社會要求，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》和十八屆三中全會《決定》，目前，“行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類”四類社會組織實現了直接登記。盡管雙重登記管理體制已被打破，但還不會被完全取消。因為考慮到具體國情，無論是政策取向還是現實考量，社會組織發展都必須與社會發展階段、國家體制、政黨制度相適應?？梢灶A判的是在相當長一段時間內，雙重管理體制和直接登記將會共同存在，最終發展成更為可行的分類管理模式。從發展趨勢和國際上的通行做法看，分類管理是科學管理的基礎，是精細化管理的必然要求，是社會組織快速發展的現實需要。因此，實行差別化、精細化的分類管理政策，是今后對社會組織進行服務管理的務實舉措，這種發展趨勢將貫穿于社會組織登記、管理、評估、扶持、退出等各個環節。

第五，職能轉變：登記管理機關的職能向“寓管理于服務，以服務促管理”轉變。激發社會組織活力，提升社會組織能力，促進社會組織參與，將成為登記管理機關一項新的職能。“寓管理于服務，以服務促管理”，加大培育扶持與服務的力度，激發社會組織活力，發揮社會組織治理主體的作用，成為登記管理機關職能轉變的方向。在新一輪職能轉變中，北京市社團辦已經順應發展趨勢，率先進行了內部處室的職能調整：撤銷人事處、資金處，將其職能合并到原秘書處組建為新的綜合處，調整原編制處職能后更名為服務發展處，增設信用信息處和基層指導處，把社團管理處細分為社團一處、社團二處，調整充實法監處職能后更名為政策法規處。內部職能調整后，強化了政策研究、發展規劃、基層指導、法制建設、信用信息監管和分類管理職能，尤其是大大地強化了對社會組織的綜合服務職能。

第六，重大課題：促進社會組織結構化參與，發揮好治理主體作用。黨的十八大明確了社會組織的治理主體地位，肯定了社會組織在“四個全面”戰略布局中發揮著重要作用。民政部部長李立國指出：“發揮社會組織的積極作用是推進改革的根本目的，也是社會組織的價值所在?！眳⑴c治理是發揮作用的前提，也是社會組織能力建設的試金石。因此，如何促進社會組織的結構化參與，研究探索社會組織參與的內容，設計好社會組織的參與機制，提升參與的能力和參與效果，發揮好治理主體作用，將是今后政府和社會組織共同面臨的重大現實課題。政府的問題是如何為社會組織的參與創造條件、設置范圍、建立機制；社會組織的問題是如何增強參與意識，提升參與能力，提高參與效果。目前，國家已經對社會組織參與環境治理和公益訴訟、社會組織協商、“三社聯動”等方面進行了初步安排，北京市對社會力量參與大氣治理、冰雪運動、社區治安、涉法涉訴信訪化解等問題也做出了機制化設計。

第七，治理原則：強化內部治理，發揮自律自治功能成為社會組織能力建設的首要原則。打鐵還需自身硬。良好的內部治理是社會組織高效運轉的基礎，是提升自身能力和社會公信度的重要前提，是社會組織健康發展的保障。不完善的內部治理無法保證社會組織對社會成員的利益負責，更難以起到促進現代國家治理體系建設的作用，而且還將直接導致社會組織財務管理混亂、誠信危機、內部矛盾加重、組織行為偏離。要促進社會組織健康發展，必須首先激活社會組織的內部治理，讓社會組織成為其一切行為的第一責任主體。一是確立社會組織章程的“憲法”地位。無論是內部監督還是外部監督，都要把章程作為一個基本的依據和準繩，增加章程的約束作用。二是提升社會組織法人治理的有效性。依法確立和尊重社會組織的法人主體地位，引導社會組織建立“獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效”的法人治理結構和完善的內部管理制度。三是充分發揮社會組織文化建設對內部治理的支撐、導向、凝聚、規范和激勵作用。

第八，綜合監管：政府監管、社會監督、內部治理和行業自律相結合，構建多維度的新型監管體系。監管的目的是為了保證社會組織活動依法進行，確保其獨立性、公益性和防止其對社會資源的濫用。在強化政府監管的同時，下一步將逐步引入社會監督，做實社會組織的內部監督和行業自律，構建多維度的新型監管體系。政府監管，重點聚焦于對章程和法律法規遵守情況的監督。建立登記管理機關、業務主管單位、行業主管部門和相關職能部門各司其職、協調配合的聯合監管體系，形成監管合力；加強社會組織執法監察，強化法律監督的剛性；完善退出機制，清理長期不開展活動不參加年檢的“僵尸社團”，形成有進有出、優勝劣汰的動態發展格局。行業自律，主要依托行業性、聯合性、支持性的“樞紐型”組織，進行規范行為、反映訴求、協調利益，實現自我發展、自我服務，自律自治。社會監管，重點是加大信息公開，建立第三方評估機制，搭建媒體監督的有效平臺，建立暢通快捷的舉報反饋和查處機制，將外部監督的壓力轉化為社會組織內部約束的動力。

第九，黨建引領：加強社會組織黨建，發揮黨組織的政治核心作用。中辦印發的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，進一步明確社會組織是黨聯系群眾的重要橋梁和紐帶，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、提供公共服務等方面發揮著越來越重要的作用。《意見》對社會組織黨建的一些重要問題進行了明確和規范。加強社會組織黨建工作，堅持黨的領導與社會組織依法自治相統一，是中國特色社會組織管理制度的最大特色，對于引領社會組織正確發展方向、激發社會組織活力、促進社會組織在國家治理體系和治理能力現代化進程中更好發揮作用具有重要意義。按照“應建盡建，有效覆蓋”的原則，下一步，社會組織黨建工作將堅持問題導向，結合社會組織的特點和發展規律，分類指導，分類推進，社會組織黨組織的“政治核心”作用將逐步得到有效發揮。

第十，法制保障：加快社會組織領域立法，保障社會組織健康發展。法制建設是社會組織規范管理和健康發展的重要保障?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要“加強社會組織立法，發揮社會組織在法治建設中的積極作用”。目前社會組織領域的立法工作還存在很大的差距。但隨著社會組織戰略地位的提升、影響力的擴大和社會組織對社會治理的深度介入，社會組織領域的立法工作將提上重要日程，并加速推進。2015年國家已密集出臺了關于行業協會脫鉤、社會組織黨建、社會組織教育培訓、社會組織第三方評估等一系列重要政策文件。2016年初，《慈善法》已正式出臺并于9月份實施。《境外非政府組織管理法》（草案）已向社會公開發布征求意見，也有望在今年正式出臺?！渡鐣F體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》已相繼啟動修訂工作。可以預判的是，未來幾年，社會組織領域的立法工作將進一步加快。隨著社會組織法律規范體系的完善和法治化水平的提高，社會組織依法自治的條件將逐漸成熟。

（作者：魏朝陽，北京市社團辦副主任）

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