京津冀生態建設的內涵、思路與重點研究

[摘要]京津冀在自然環境上本為一體，面臨相同的水資源短缺、大氣污染等重大環境問題，加快生態建設是協同發展的必經之路。利用唯物辯證思想從生態建設的內涵、思路和重點進行思考和闡述，提出相應的見解，有助于各行為主體選擇科學的生態保護和建設路徑，從而促進一體化進程。

[關鍵詞]京津冀；生態建設；唯物辯證法

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2016）08-0036-04

唯物辯證法認為物質世界是普遍聯系和不斷運動變化的統一整體[1]。基于京津冀三地在自然、經濟和社會發展中的普遍聯系和不平衡發展，《京津冀協同發展規劃綱要》要求在交通、生態、產業三個重點領域率先突破，其中生態建設是一體化過程中最為迫切的利益協調問題，三地已經就此簽署了《京津冀區域環保率先突破合作框架協議》，利用唯物辯證法的基本觀點分析京津冀生態建設的關鍵問題，有助于明確解決問題的邏輯和路徑。

一、京津冀生態建設的基本內涵

京津冀生態環境是一個整體，生態環境惡化造成的影響是普遍的，這就要求生態建設共享共建。

（一）京津冀生態建設的區域聯系

京津冀生態環境是一個整體，地理上北起燕山山脈，西到太行山區，東至渤海之濱，南據華北平原，在地質、地貌、氣候、土壤以及生物群落等方面是一個完整的地域系統。三地山水相連，同屬海河流域，構成一個完整的生態安全格局，相互依存，相互影響，共同進退。

京津冀區域總面積21.6萬平方公里，占全國的2%，總人口達10860.5萬人，占全國7.98%，地區生產總值達62172億元，占全國的10.9%，是我國最具活力的城市群之一（根據2014年統計數據計算）。但是快速的城市化和工業化發展，導致京津冀地區城市人口急劇增長，城市快速無序擴張，區域面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重和生態系統退化的嚴峻形勢。以PM2.5為主的大氣污染嚴重，水資源緊缺，水環境惡化，綠色空間萎縮的趨勢尚未得到完全遏制。北京、天津受到一系列的“大城市病”的困擾，冀北地區貧困與生態環境問題交織，大多數區縣處于生態破壞和經濟落后的惡性循環中。在行政分割以及現行以經濟指標為主的官員政績考核機制下，各地政府以發展經濟為重，各自為戰，缺乏區域之間橫向協作機制和合作能力，導致區域內部發展不均衡，成為京津冀三地生態環境協同發展的一大挑戰。

（二）京津冀生態建設的根本動力

京津冀地區各城市共同面臨著水資源短缺、大氣污染等嚴重的環境問題，因此在生態環境保護目標上是一致的，“既要金銀財寶，也要青山綠水”，這也是生態建設的根本動力。但是三地在資源占有上存在競爭關系，利益分配上不公平、不平衡的領域很多。以水為例，京津冀地區水資源開發程度高達109%，海河南系和冀中南地區水資源超采最為嚴重，而北京、天津用水缺口約10.6億立方米和8.3億立方米，主要從周邊省份調水和地下水超采來彌補，加劇了水生態系統的不穩定性和水環境的脆弱性。

大氣污染方面，京津冀地區的地理條件不利于大氣污染物擴散是客觀存在的現象，而工業排污和機動車尾氣排放已成為最大的污染來源，使得城市空氣污染令人擔憂，霧霾污染已成為京津冀生態環境中最為棘手的問題。環保部公布的2015年6月空氣最差的10個城市中，京津冀地區占7個，京津冀地區13個城市空氣質量平均超標天數比例為63.2%。如此嚴重的污染，原因是多方面的，從產業發展方面來看，一方面是由于天津、河北產業結構以工業為主，單位能耗高；另一方面，三地產業準入門檻高低不同導致污染排放標準一直無法統一，天津、河北通過承接一部分達不到北京環保標準的企業，卻可以在這兩個地區中合法合規地生產、排污，明顯不利于京津冀整體生態環境的良性發展。

（三）京津冀生態建設的必然選擇

中央和三地政府都逐漸意識到京津冀生態環境協調發展的重要性，區域生態環境合作已起步，尤其是對于區域性重大生態環境問題，應當統一認識，從區域層面考慮開展生態建設。首先，要有一個統一的機制，來處理多方利益相關者之間的矛盾。其次，基于對立的觀點，一方面要推進生態環境基礎設施的區域共享、合作共建，另一方面建立受益方向付出方，下游向上游的長效生態補償機制。第三，從區域生態環境良性發展角度進行產業布局的宏觀統籌，啟動三方政府間共同關心、利益一致、廣泛而長期的合作，處理好在資源、生態和環境方面的相互影響關系。

二、京津冀生態建設的基本思路

生態問題不是一朝一夕產生的，解決它也不是一蹴而就的，而是有一個質量互變的過程。在京津冀生態建設過程中，要在關鍵領域長期持續的加大投入，經過一段時間生態質量改善才能見到成效，當遇到新的變化和環境問題時，要適時調整策略，在新的關鍵點上做出努力，遏制生態環境的惡化并進一步提升可持續發展能力。

（一）京津冀生態建設的主要路徑是合作

21世紀以來，為確保大城市的環境和資源供給，三省市在生態建設尤其是水資源的利用和保護方面取得一定的成績，經歷了由量變到質變的過程。北京和河北之間水資源利用合作是生態建設合作中最早啟動的部分，其主要目的是確保首都北京的用水安全。梳理一下可知，早在1995年，兩地就成立了京承經濟技術合作協調小組及水資源保護合作小組等七個專業合作小組，建立對口支援關系[2]29。1995-2002年給上游承德地區每年提供208萬元用于水資源保護和建設，其中豐寧108萬元，灤平100萬元。

2000年北京市和河北省作為責任主體，開始實施《21世紀初期（2001-2005年）首都水資源可持續利用規劃》，為京冀地區水資源利用合作的起點。這一階段的合作主要是政府之間的、間斷性的合作方式，缺乏制度性的約束和國家政策指導。

2005年10月簽訂的《北京市與周邊地區水資源環境治理合作資金管理辦法》，由北京市連續五年每年安排2000萬元資金，支持張承地區開展水資源保護項目。

2006年10月，北京市與河北省簽署了《加強經濟與社會發展合作備忘錄》，合作內容包括交通基礎設施建設、水資源和生態環境保護、能源開發、產業調整、產業園區、農業、旅游、勞務市場、衛生事業等九個方面。

2008年4月，北京市政府簽署了《北京市關于進一步加強與周邊地區合作促進區域協調發展的意見》，由市財政安排資金，重點用于本市企業與周邊地區的產業合作項目貸款貼息和對周邊地區的技術支持（含提供籽種、種禽、種畜）、勞務技能培訓、旅游景點宣傳推介等具有帶動作用的領域。

2008年12月北京市與河北省在深化水資源和生態環境保護合作方面，提出了合作開展生態水源保護林工程建設和實施森林保護合作項目。2009-2011年，北京市累計出資1.5億元，支持河北省豐寧、灤平、赤城、懷來、三河、涿州、玉田等縣營造生態水源保護林，進行森林防火基礎設施建設和設備配置，進行林業有害生物防治設施建設和設備購置等工作。另外，每年出資2000萬元用于支持密云、官廳兩庫上游張家口、承德兩市治理水環境污染、發展節水產業[2]30。

正是十年來一個個環境治理、生態補償、生態涵養等方面的合作和保護項目的實施，才基本確保了首都城市的生活和生產用水需求。據統計，“十五”期間，密云、官廳兩大水庫系統供水34億立方米，年均6.8億立方米，從上游山西、河北累計調水1.6億立方米；“十二五”期間，河北省通過崗南、黃壁莊、王快、云州等10座水庫向北京應急供水12.5億立方米[3]。投入的量變導致了水資源供給發生質的變化，這樣的成績肯定了合作仍然是未來生態建設的基本方向，應當長期堅持下去。

（二）京津冀生態建設合作的關鍵是聯防聯控

近年來，我國空氣質量整體加速惡化趨勢明顯，極端大氣污染事件頻繁發生，最典型且影響最大的地區是京津冀區域，2015年供暖季以來，京津冀及周邊地區連續出現5次重污染過程，影響范圍大、持續時間長、污染程度重。這說明京津冀地區的大氣污染已經達到比較嚴重的程度，對原有的環境治理模式提出了新的挑戰。

三地在生態建設合作上需要拓寬領域，加大投資力度，提升應對能力。首先，為了加強區域聯動協作，京津冀地區應建立聯防聯控領導小組，不斷完善區域性污染治理協商制度。其次，建立區域空氣污染監控網絡與應急響應預案，采取各省市聯合執法行動、統一執法尺度的方式，形成聯防聯控合力。第三，應從互利共贏、成本分攤的原則出發，在區域生態補償、環境責任險、空氣質量保障基金等方面建立健全利益補償機制，從而為聯防聯控的長期持續開展提供保障[4]。最后，區域污染防治的溝通與合作要擴大到山西、內蒙古等周邊省市，加大生態涵養區的投入力度，開展防沙治沙、水土流失等方面的項目建設，共同改善區域生態狀況。

三、京津冀生態建設的重點

（一）從高處著眼，統籌規劃和協商

亟需建立一個高于三者之上的機構或部門來進行統籌和協商。京津冀之間的地位不平等，這是導致京津冀之間生態環境一體化發展遲緩的主要障礙。北京是首都，天津為直轄市，為了發展北京和天津，河北在資源環境和發展權限上做出了很大的犧牲。在水資源方面，目前京津冀依然沿用計劃指令式水資源分配方式和行政式水資源管理運行機制[5][6]。在水量分配上，國家對北京和天津照顧得多一些，對河北的要求嚴格一些。這種情況是基于首都的地位決定的，應當是肯定的。但是河北如果環境資源損失的太多，又會破壞京津的持續發展。京津的用水量絕大部分來自于河北，目前來看北京和天津對河北上游地區的補償力度還不夠，比如“稻改旱”項目密云每畝地的補償約700元，承德只有550元。這種不平衡，不僅嚴重限制了河北上游地區的經濟發展，又導致北京和天津的供水安全難以得到有效保障。這種不對等關系阻礙了京津冀之間的平等協商，需要打破制度壁壘，組建一個高于三者之上的機構或部門來進行統籌和協商。

（二）利益協商上要講究動態平衡

如前所述，京津冀地區的生態建設很早就開始進行，很大程度上解決了部分生態協調問題。仍以“稻改旱”為例，之前每畝補助使得農民能夠從中獲益，因此很愿意改種植旱作物，從而保護了上游的水土環境，下游能夠享受環保紅利。但是隨著市場環境發生變化，以往較低的補助標準很難彌補農民的種植成本，上游更加傾向于種植收益較高，而耗水量較大的農作物，使得原本比較協調的上下游關系出現了矛盾。那么本著解決問題的思路，最有效的方法就是提升補償標準。城鎮化的快速發展不斷沖擊著現有的生態安全格局，這就要求不能以靜態的眼光看待生態建設，應當重新適應資源條件和環境關系的變化，建立起新的平衡，使得生態利益關系趨于一致，共同受益[7][8]。

（三）走產業發展、資源節約、環境友好道路

北京非首都功能疏解將大量低端產業遷移走，必然損失相當的就業機會和經濟效益，這一矛盾能否解決就需要依靠新的產業補充，最好的辦法就是創新，不墨守成規才能開發新的產業和市場空間。另一個角度來看，如果全盤接受北京外遷企業，將給河北帶來巨大的經濟效益，但是這些產業中也有高耗能高污染的企業，拉走設備就能啟動生產，是否可以遷移到河北？答案是否定的，這些產業對河北來說短期利益是巨大的，而對環境的污染卻是長期的，再者河北部分工業產能已經過剩，盲目的轉移項目投資也不可取。就河北內部來講，產業升級和創新是走資源節約、環境友好道路的關鍵路徑，需要對北京疏散的產業進一步篩選，這一過程實際上就是走科學發展道路的體現。

（四）生態建設要重視市場的力量

以上所列舉的生態建設項目是局部的，小規模的，還有很多環境問題需要去共同面對，僅靠政府的力量是不夠的。政府這只“有形的手”可以利用轉移支付，把受益方的財政收入拿出一部分給受損方，合情合理，但是政府不可能面面俱到，而生態補償也不能無限的擴大范圍，增加投入，對各方來講都是不可持續的。政府不能全部包辦生態補償的成本，需要另辟蹊徑，從別處要錢，也就是利用市場的力量。典型的模式就是排污權交易，總量上控制排放污染量從而給區域內每個企業一定的排放額度，如果某企業排放量超額，就要去市場上購買配額，而另一企業環保設施處理的好，排放額度沒有用完，就可以把剩余的部分放到市場上去賣，這樣就能促使企業加強環保能力建設，減少排污[9]。

（五）必須加強重點環境區域的治理

當前我們國家經濟發展問題仍然是首要問題，不能走先破壞再保護的老路，需要處理好經濟發展和環保的關系，不可能把所有經濟資源投入到環境保護當中去，也不能對所有的生態問題放在同一標準下解決，這就要求必須以點帶面，把有限的資源投入到重點的環境區域和環保項目上去，就京津冀環境狀況而言，改善大氣環境、水源地保護、風沙防治是與人們密切相關的，應當成為生態補償的重點領域[10]。

（六）積極探索實施雙向生態補償

生態建設與合作就是把環境看成一個超越了行政界限的大系統，以“同呼吸，共命運”的責任感和長遠意識來共同實現青山綠水的目標。根據“誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，受益不補償是不可取的，進一步污染了卻不付費亦不可取，例如在水質和空氣質量方面，跨界斷面水質達標則下游向上游進行補償；跨界斷面水質不達標則向上游征收一定費用，作為水污染治理生態補償資金。同樣，處于上風向地區的空氣質量達標，則下風向地區給予上風向地區生態補償（上下風向地區判定的依據是多年平均氣象資料，還可以借鑒國內外專家提出的“空氣流域”概念）；如果上風向地區的空氣質量不達標，則向上風向地區征收一定費用，作為大氣污染治理的生態補償資金[11][12]。

參考文獻：

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