從《民辦教育促進法》中尋找經濟法的價值

從經濟法的出現至今，其能否作為一個部門法來研究一直存在極大的爭議，以往對于部門法分類理論用在經濟法上似乎都有些牽強附會。跳出原有理論的框架，將經濟法視為一種理念法，蘊含于不同部門制定、施行的法律中，可以發現經濟法旨在尋求一種政府與市場、公平與效率之間的平衡，實現社會整體效率的提高。例如以公共教育改革為視角，對民辦教育促進法進行分析，尋找其中蘊含的經濟法價值與理念。

一、經濟法的價值

（一）重新審視經濟法

1、經濟法的概念

經濟法的理念與價值的源頭就是經濟法的概念。當我們去認識經濟法的時候，首先得回答一個問題——“什么是經濟法？”只有準確回答了經濟法是什么的問題，才能進一步去討論經濟法的價值是什么。

傳統的部門法分類往往通過該部門法的調整對象——一種特殊的社會關系——對其進行分類。諸如此類的定義，有兩個缺陷。首先，經濟法所調整的社會關系紛繁復雜，很難用國家“干預”、“管理”、“協調”等詞語概括所有的經濟法調整的社會關系；其次，無論用哪個詞語，反映的都是政府單方面地介入市場，反映了政府在其中的作用，而忽略了必須有高度發達的市場經濟存在這一前提。

由于這兩個缺陷，我們在關注經濟法概念時不應當局限于考慮其主體、客體、調整對象是否具有特殊性，而更應當關注經濟法的價值與理念，從這個角度來看經濟法有沒有存在的必要。因此，可以把經濟法看作是一種理念法，具有經濟法理念的法律規范散落在各種不同的傳統的部門法之中，體現出了一種公法私法化，私法公法化的特點。

2、經濟法的價值

從經濟法的產生原因與發展情況來看，經濟法的相關制度設立是對在市場經濟自身無法有效配置資源是進行糾正偏差的機制，即對各類主體由于經濟發展失衡而偏離促進社會整體效率的目標的行為進行糾正。

市場機制的核心在于對效率的提升以及資源的優化配置，但是經濟法所追求的價值不僅僅是市場中個體的效率，而是整個社會的效率。因此，經濟法的效率價值中內化著公平。公平與效率并非是非黑即白的對立關系，促進整個社會效率的提升，從某種程度上就是一種追求公平價值的體現。

為了實現糾正市場經濟運行偏差的目的，以及實現提升社會總體效率的目標，應當關注以下幾個核心問題。

（二）經濟法價值的核心問題

1、競爭制度的設置

由于競爭機制存在一定的缺陷，很容易造成其中的主體如野蠻動物一般相互搏殺，降低了社會的整體利益。從制度經濟學視角看，存在合理的制度設置，才能有效地推動經濟的發展。因此競爭制度的設置在提升社會總體效率目標中起著相當關鍵的作用，也是實現經濟法價值的重要組成部分。特別是對于一些傳統上認為不能介入競爭領域，在現在看來，由于長期的壟斷導致生產效率的低下，有限資源無法得到合理有效地配置，從而無法滿足大多數人們的需求。為了實現提升社會總體效率的目標，需要向其中引入一定的社會資本進行競爭。但是，由于其行業的特殊性，其對于競爭制度的要求相比一般的行業更為高一些，如何設置一個合理的競爭環境，實現有限的市場化，也是經濟法需要達到的目標。

2、國家觀念與市場邏輯

經濟法的目的并非是需要國家干預，而是通過國家的干預來實現市場的邏輯。因此，市場機制是整過國民經濟的決定性基礎，國家的手段只是讓這個基礎變得更好。然而，國家的強制力量實在是太強大了，稍一不慎就會導致國家的手段代替的市場的基礎性作用。所以，經濟法的價值核心就是要處理好國家與市場的關系。經濟法制度不僅僅包含了國家在什么地方應當干預，也包含了國家在什么地方需要退出，這是一個相互博弈、不斷取舍與變更的過程。

3、個人利益與整體利益

國家在考慮社會的整體利益時必然會強制地要求一部分人讓出一些個人利益。但是從凱恩斯經濟學理論的興起我們可以發現個人的理性選擇即個人的利益追逐并不總是會產生一個利于所有人包括他自己的情況，經濟危機的階段性地爆發就很好地說明了這一點。所以需要通過制度上的設計，來維護社會的利益。但是這種維護不能超過限度，過度地強調維護整體的利益會淡化競爭意識，使減少了個體追逐利益的欲望，同樣不利于社會整體效益。因此經濟法價值的核心是關注如何平衡二者之間的關系。

二、教育市場化與經濟法理念的契合

（一）教育引入競爭制度的原因

早在1997年我國國務院就民辦教育的發展頒布了《社會力量辦學條例》，并于2002年12月18日正式頒布了《民辦教育促進法》，與2003年9月1起施行。在此之前，教育作為國家提供的公共服務的一種，一直由政府提供。民辦教育的促進與發展，是教育產業引入競爭機制的重要手段，也是政府致力于退出相關管制行業的重要體現。

1、解決政府財政不足的有效手段

首先，政府的財政撥款不足。我國屬于發展中國家，在經濟發展過程中，雖然政府一直在強調教育的重要性，但是其他公共支出領域很容易搶占了教育的經費，教育經費的比重一直處于比較低的地位。效率低下，是政府提供教育服務的又一弊端。即使是在西方國家，公立學校的教育質量總是差強人意。

2、競爭制度是一種效率的體現

教育引入競爭制度，即教育的市場化可以促進教育質量的提高，與產業效率的提升。但是，因為競爭機制的核心在于對于效率的追求，以及對于利潤的追逐，似乎與教育的公益性有一定的沖突。

但事實上，教育作為商品進行營利的性質與其公益性的特質并不是完全不相容的。正如美國營利性大學——鳳凰大學創辦者所說，“我們試圖做到的是讓學生掌握生存于他們所生活的世界的技能，這也是我們的道德責任”。如果營利性學校無法實現公共教育的社會目標，那么他們的經濟目標也會成為無源之水。可見，一個有遠見的營利性教育辦學者，其追逐利益的同時不會拋棄教育的社會性與公益性。即便是出資人從辦學的收益中獲取了一定的回報，仍然不能否認民辦學校的公益性質，因為其對社會的貢獻遠遠大于私人的利益。也就是說，學校的營利性并不能抹殺民辦學校的公益性特征。公益性是公共教育的本質屬性，而營利性只是民辦學校生存的手段。

3、順應理論與社會的變遷

教育市場化的基礎理論主要源自于新自由主義以及新公共管理理論的發展。二者的主旨都是對國家與市場在經濟中的地位的重構，是對凱恩斯國家干預主義的一種修正。在其影響下，80年代以后，以美國為代表的西方國家開始了將競爭引入公共教育，期間，相關立法保證了公共教育市場化的實施。我國改革開放后，也通過立法想要改善我國的公共教育模式。1997年，國務院出臺了《社會力量辦學條例》（以下稱《辦學條例》），國家開始向社會開放教育運營的資格，但是其主要是針對職業教育、成人教育、高級中等教育以及學前教育的教育機構，而這些教育機構大部分不屬于公共教育的組成部分。直至2002年我國通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下稱《促進法》），擴大《辦學條例》中教育機構的范圍，才包括了公共教育的組成部分。

（二）政府與市場之間格局的重構

教育市場化通過兩條途徑來實現政府與市場之間格局的重構，其一是通過社會資本參與辦學促進學校之間的競爭，其二是政府逐漸減少對于教育的直接供給，轉向宏觀上的調控。

1、社會資本參與舉辦學校

首先，允許社會資本進入教育領域、賦予民辦學校平等的法律地位，是教育引入競爭機制的前提條件。《促進法》第二條、第五條規定，在地位平等、機會平等的前提條件下，民辦學校可以通過出色的辦學成果、優質的師資力量以及先進的管理模式獲得學生以及家長的青睞，與原有的公立學校形成競爭關系，使得一些效率低下的公立學校、管理不當的民辦學校不得不作出相應的改變，促進教育資源自發流向效率更高的地方，從而改善原有的資源配置情況。

其次，合理報酬條款為市場競爭的激勵機制。《促進法》中第五十一條規定，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。利潤是最好的市場激勵機制，而民辦學校的舉辦人可以從辦學結余中取得合理回報為其獲取利潤提供了可能性，大大激勵了社會中的辦學熱情，激發了教育市場的活力。

再次，擴大民辦學校的治校自主權減少了許多行政的約束，為學校的特色發展也提供了更大的空間。

2、政府對教育的宏觀調控

政府逐漸淡出教育的直接提供領域并不意味著政府在其中不在發揮任何作用，政府仍然承擔著宏觀調控的責任。

首先，政府需要對民辦教育機構進行監督。《促進法》第三十九條、四十條、四十一條規定教育部門對辦學水平與教學質量的指導與評估，并在招生、廣告等方面進行一定的規范。

其次，政府需要制定一定時期內教育的目標規劃以及統一的評價標準。這一目標與評價標準不僅適用于民辦學校，也適用于公立學校，且對學校與教育的發展具有重要的影響作用。

事實上，在改變了政府與市場的格局的情況下，改善原有的低效運營，內化了公平的受教育權，促進經濟的民主發展提高了整個教育體制的經濟效率與社會效益。

三、引入競爭機制過程中的競爭問題

前文從應然的角度分析，引入競爭機制可以促進教育資源的合理分配，提高教育體制的整體效率。但是從實然的角度分析，我國的教育的競爭體制還存在著很大的問題。

（一）優惠政策的獲取問題

公共教育的辦學資源很重要的一部分是實物的物力資源，例如學校的土地、建筑及設施，其中土地的使用權是又是重中之重。但這類優惠政策很容易造成地方政府的權力尋租，使得很多民辦學校的優惠政策根本無法落到實處，不少民辦學校就是因為無法落實優惠的物力資源而最終以失敗告終。

（二）師資力量的流向問題

學校教師的工資待遇也是造成公立學校的優勢之處，公立學校屬于事業單位，在學校任教的老師以及一部分員工享有事業編制，其工資待遇與退休后的工資福利都要遠高于民辦學校的教師與職工。教師編制的問題是橫亙在公立學校與民辦學校之間無法逾越的鴻溝，只要編制問題不解決，民辦學校教師與公辦學校教師之間的待遇差別就不肯能消失，就無法實現師資力量的自由流動，公共教育真正的市場化也就永遠無法實現。

（三）公立學校搶占資源的問題

在《促進法》中，我們只看到了民辦學校的設立與規范問題，該法并沒有涉及到公立學校內部如何引入競爭機制來提高辦學的效率。在實際操作中許多公立學校通過轉制或者公私合營的方式來納入教育的競爭機制中。公立學校想通過自己具有的強大的資源優勢，開辦民辦學校，參與教育市場的競爭，即所謂的“名校辦民校”。因為公立學校具有強大的公權力資源的支持，同時其悠久的辦學歷史以及學校師資力量的良好聲譽使得其開辦民辦學校的難度遠小于白手起家的一般的民辦學校，其直接后果就是純粹的民辦學校在夾縫中艱難地生存。

以上的行為類似于反壟斷法中所規定的行政壟斷行為。但由于學校并不屬于企業，不能納入到反壟斷的規范中來討論，這就使得公立學校的限制競爭的行為無法得到遏制。筆者在此提出一個設想，如果可以通過擴張競爭法中所涉及的主體的范圍，將這些非企業的卻具有競爭行為的主體也納入其中，通過法律來解決相關問題，未嘗不是一個好方法。

四、結語

通過對《民辦教育促進法》中關于公共教育改革的相關法條分析以及公共教育改革的不足中我們可以發現，經濟法價值中的整體效率觀念以及政府與市場之間的關系等問題在其中得到了很好的體現，而且經濟法的理念，特別是競爭的鼓勵與約束問題還將在今后的改革中引起人們的關注與重視。

（作者單位：華東政法大學）