國土部門是否具有強制拆除非法占用土地違法建筑的行政強制執行權

從《行政強制法》的立法目的、結構體系，及該法規定的行政強制的設定程序來看，該法第四十四條并非系對行政機關拆除違法建筑強制執行權的普遍性授權條款，而僅僅是對行政機關拆除違法建筑的特別程序性規定，判定一個行政機關是否具有強制拆除違法建筑的行政強制執行權，應根據相關法律的具體規定來確定。115號復函將《行政強制法》第四十四條關于拆除違法建筑的特別程序性規定與《土地管理法》第八十三條關于非法占用土地違法建筑強制拆除的實體性規定進行比較論證，對比的內容不在同一層面上，故得出的結論有誤。

一、問題的提出

2014年，海南省國土資源廳根據所屬市縣在非法占用土地非訴案件在申請法院強制執行過程中，存在部分法院對申請強制執行案件不予受理或裁定駁回執行申請的問題，向海南省高級人民法院去函反映相關問題，并請求協調解決，并明確此類案件的強制執行主體。在此背景下，海南省高級人民法院于2014年11月7日作出瓊高法函[2014]115號《關于非法占用土地非訴案件強制執行有關問題的復函》，認為行政機關對于非法占用土地非訴案件依法具有強制執行權，行政機關可依法實施強制執行，法院不予受理或駁回行政機關的強制執行申請并無不當。具體理由有二：一、行政機關依法具有強制執行權。《行政強制法》第四十四條關于“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除”的規定，與《土地管理法》第八十三條關于“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔”的規定，兩部法律對違法建筑物、構筑物的強制拆除主體不一致，前者規定的主體是行政機關，后者規定的主體是人民法院，而這兩部法律都是全國人大常委會制定的，對于兩者的沖突，《立法法》第九十二條規定：“ 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”這一規定確立了法律適用的原則，即新法優于舊法原則，《行政強制法》為新法，《土地管理法》為舊法，《行政強制法》第四十四條的效力優于《土地管理法》第八十三條，因此，根據《行政強制法》第四十四條的規定，行政機關對于非法占用土地非訴案件有強制執行權。二、人民法院強制執行非法占有土地非訴案件實力不足，不利于問題的解決。強制執行違法建筑，需要動用方方面面的資源，需要多個行政部門的配合和支持，基層法院人員少，任務重是當前一個不可否認的客觀事實，執行機構更是壓力巨大，法院與地方政府所掌握的力量是遠遠不能相比的，法院勢單力薄，在強拆方面實力明顯不足，《國有土地上房屋征收補償條例》和《行政強制法》施行后，強制搬（拆）遷皆需經過司法審查，由此帶來法院非訴審查案件激增，有限的司法資源已不堪重負，最高人民法院為此在2012年4月還專門出臺司法解釋確立了相關非訴執行的裁執分離原則，如果法院再辦理甚至直接執行拆除違法建筑方面的非訴執行案件，辦案難、執行難問題只會進一步惡化，不利于法院審判執行工作正常運轉，不符合司法中立審查的角色定位，更會導致行政機關法定行政強制職能的弱化，不利于及時遏制違建現象，提高行政效率。

115號復函經上述兩單位在各自系統內批轉，已經在實際工作中適用。海南省高級人民法院在這一復函中對法律所作的解釋，即根據《行政強制法》第四十四條的規定，以及法院與國土部門在司法、執法中的實際況況，得出的國土部門對非法占用土地建設的違法建筑具有強制執行權的結論是否正確，是本文要討論的主要問題。

二、《行政強制法》第四十四條并非系法律對行政機關拆除違法建筑強制執行權的普遍授權，而是對行政機關拆除違法建筑的特別程序性規定

115號復函的立論基礎，就是依據《行政強制法》第四十四條的規定，認為依該條規定，行政機關對違法建筑均具有行政強制執行權，就此得出依此條“新”規定，根據新法優于舊法的法律適用原則，對非法占地違建原沒有行政強制執行權的的國土部門從此就具有了此項權限的結論。然而，《行政強制法》第四十四條并非系對行政機關拆除違法建筑強制執行權的普遍性授權條款，而僅僅是對行政機關拆除違法建筑的特別程序性規定。下面試從該法的立法目的、該法對行政強制的設定程序、該法的結構體系等方面分析與說明這一問題。

1、從《行政強制法》的立法目的來看，《行政強制法》是程序法，是控權法，是為了規范行政強制的設定和實施而制定的法律。

《行政強制法》第一條開宗明義，確定了該法的四個立法目的為：一、規范行政強制的設定和實施；二、維護公共利益和社會秩序；三、維護公共利益和社會秩序；四、保護公民、法人和其他組織的合法權益。由此看出，該法是程序法，是控權法，主要是為了規范行政強制的設定和實施而制定的法律，并不是設定行政強制執行權的法律。

2、從行政強制設定的法定程序來看，如《行政強制法》第四十四條設定行政機關對違法建筑的普遍行政強制執行權，則與《行政強制法》本身規定的行政強制設定程序不符。

根據《行政強制法》第十四條、第十五條的規定，法律、法規擬設定行政強制的，應遵循一定的法律程序。而如果《行政強制法》第四十四條要設定行政機關對違法建筑的普遍行政強制執行權，亦應遵循這一法定程序，否則其設定程序不合法。從《行政強制法》制定的程序來看，并沒有為設定行政機關對違法建筑的普遍行政強制執行權履行這些法定程序，故如《行政強制法》第四十四條設定了行政機關對違法建筑的普遍行政強制執行權，則其設定程序不合法，或者反過來說該四十四條并未作出這樣的設定。

3、從《行政強制法》的結構體系來看，《行政強制法》第四十四條并非是法律對行政機關拆除違法建筑強制執行權的授權性規定，而是對行政機關拆除違法建筑的特別程序性規定。

從《行政強制法》的結構體系來看，《行政強制法》的第二章是行政強制的種類和設定，如果是要設定行政強制措施或是行政強制執行權限，應在這一章節中設定，方符合立法結構體系的要求。而第四十四條規定屬于該法的第四章行政機關強制執行程序中，顯然屬于程序性的規定，而并非是關于設定行政強制權限的規定。特別需要指出的是，同屬該章第一節一般規定中的第一個條款--第三十四條明確規定：“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。”依照這一條規定，具有行政強制執行權的行政機關才能依照該章規定強制執行。另外，該法的這一章節，主要規定了行政強制執行的催告、當事人陳述和申辯、作出強制執行決定等一般程序性規定，列在這一章節中最后一條的第四十四條，規定違法建筑需要強制拆除的，應由行政機關予以公告，限期拆除，當事人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。這一規定，從該法的結構體系來看，顯然并非系法律對行政機關拆除違法建筑強制執行權的授權性規定，而是對行政機關拆除違法建筑的特別程序性規定。該條規定的“……行政機關可以依法強制拆除”中的“依法”，屬于準用性規范，依據的不應是本法本條，而應是有明確行政強制執行授權的法律，如《城鄉規劃法》第六十五條和第六十八條關于鄉鎮人民政府及縣以上人民政府對拆除違法建筑所具有的相應行政強制執行權限的規定，以及《水法》第六十五條關于縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權對在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物具有的強行拆除權限的規定。

判定一個行政機關對違法建筑強制拆除是否具有行政強制執行權，應根據相關法律的具體規定來確定。而根據《土地管理法》第八十三條的規定，國土部門對于非法占有土地違法建筑，并無強制拆除的行政強制執行權。

三、從最高人民法院司法解釋及國土部門相關行政立法來看，國土部門并無違法建筑的行政強制執行權

最高人民法院2013年4月3日施行的《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》明確確定：“根據行政強制法和城鄉規劃法有關規定精神，對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。”根據這一批復的內容可以看出，在援引關于拆除違法建筑的行政強制執行權這一問題的相關法律規定時，最高人民法院不僅引用《行政強制法》的規定，也引用了《城鄉規劃法》的規定，即確定對于拆除相關違法建筑是否具有行政強制執行權，還應看相關領域的具體法律規定。

國土資源部于2014年7月1日施行的《國土資源行政處罰辦法》，在其第五章關于行政處罰執行的第三十六規定，國土資源主管部門申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行的，國土資源主管部門可以自期限屆滿之日起三個月內，向土地、礦產資源所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。第三十七條規定了國土資源主管部門向人民法院申請強制執行應當提供的材料各類及內容要求。這些規定表明，即使是國土資源部，在《行政強制法》頒布施行后，也認為其本身對于行政處罰案件沒有行政強制執行權，需要申請人民法院強制執行，而根據《土地管理法》第八十三條的規定，對于非法占用土地違法建筑案件，責令限期拆除違法建筑，屬于行政處罰行為。故國土部門對于非法占用土地違法建筑案件，并無行政強制執行權。

四、結語

115號復函以《行政強制法》第四十四條與《土地管理法》第八十三條進行比較論證，雖然兩者針對的對象相同，均為違法建筑，但二者的內容不同，前者并非是法律對行政機關拆除違法建筑強制執行權的授權性規定，而是關于違法建筑強制拆除的特別程序性規定，后者是關于非法占用土地違法建筑的行政強制執行權的相關實體性規定，兩者不在同一層面上，以此進行的比較論證，得出的結論自然有誤。關于某一行政機關是否具有對違法建筑進行強制拆除的行政強制執行權，應根據相關法律的具體規定來確定，根據《土地管理法》第八十三條的規定，國土部門對于非法占用土地違法建筑強制拆除，并無行政強制執行權。

當然，正如115號復函在第二點理由中所闡述的那樣，人民法院強制執行非法占有土地非訴案件確實存在實力不足，不利于及時遏制違建現象，影響行政效率的問題。即便如此，無論是行政執法還是司法實踐，均應在現行法的框架下依法進行，不能違反法律的具體規定，對于在實踐中發現的問題，可以通過請求釋法或修法的方式解決。

（作者單位：海南政法職業學院）