完善農村基本經營制度的對策思考

中共中央總書記習近平在安徽考察期間，于2016年4月25日在小崗村主持召開農村改革座談會并發(fā)表重要講話。習近平指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。完善農村基本經營制度，要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。[1]

一、完善農村基本經營制度的意義

改革前，土地所有權和經營權合二為一，所有權主體即是經營權主體。改革開放以來，我國農村土地實行的是農民集體所有制和家庭承包制。以包產到戶為標志的農村土地制度改革極大地解放和激活了農村生產力，充分調動農民的生產積極性，促進了農村發(fā)展繁榮和農民增收致富。農村基本經營制度自身需要不斷修善和演進以更好地適應農業(yè)、農村和農民發(fā)展的客觀需要。隨著大量農業(yè)轉移人口市民化，農村廣大地區(qū)普遍出現“空心村”現象，“誰來種地、怎么種地”的問題日益緊迫，土地流轉和農業(yè)適度規(guī)模經營大勢所趨。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%。[2]根據《農村土地承包法》，土地承包經營權是一種兼具身份權和財產權的土地承包權和經營權。農民家庭作為承包方同發(fā)包方簽訂土地承包合同。農民享有雙重權利：一是作為集體經濟組織成員同其他成員共同享有集體土地所有權，二是以家庭為主體依法享有承包土地的占有權、使用權、收益權等用益物權。但在現行法律框架下，農民不能以土地承包經營權為標的物設立抵押。這實際上不利于充分實現農民土地財產權益。隨著市場經濟的深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化的迅猛推進，一家一戶單打獨斗的家庭承包責任制已經進入難以突破的瓶頸期，亟需對農村基本經營制度進行修正與完善，通過新一輪農民與土地關系的調整和變革激發(fā)新型農業(yè)經營主體活力、挖掘農村土地潛力，推動農業(yè)現代化發(fā)展。

二、完善農村基本經營制度的關鍵

（一）重點是穩(wěn)定農戶承包權

農戶承包權是農村基本經營制度的核心。實踐表明，家庭承包責任制是農村土地集體所有制的有效實現形式。完善農村基本經營制度，關鍵是穩(wěn)定農戶承包權，賦予農民充分的土地財產權益，激活農村土地要素功能，同步實現農業(yè)規(guī)模經營與農民持續(xù)增收，最終實現農民的共同富裕。完善農村基本經營制度，具有較強的政策性。土地是農民賴以生存發(fā)展的命脈。只有將土地承包權牢牢穩(wěn)定在農戶手中，農民才能放心流轉土地經營權。農民只要享有土地承包權，就有機會改善自己的生存處境。不管農村經本經營制度怎么改，都不能削弱農戶承包權。

（2）難點是放活土地經營權

完善農村基本經營制度，只有放活土地經營權，才能充分挖掘農村土地價值，實現農業(yè)增效、農民增收。在割塊分散經營的現狀下，要放活農村土地經營權，阻力很大。農業(yè)規(guī)模經營需要集中連片的土地，農民的流轉意愿直接影響土地經營權的放活效應。出于基本生活保障的考慮，部分農民流轉土地經營權的積極性不太高。現行法律規(guī)范對于土地承包經營權的自由流轉有諸多限制。在現行法律框架內，以荒地以外的普通承包地經營權為標的物設立抵押權缺乏基本法律保障。

三、完善農村基本經營制度的對策建議

（一）切實貫徹黨的方針政策

全面準確貫徹落實黨和國家方針政策，堅守耕地紅線，維護農民利益，實現農民利益最大化。以“穩(wěn)定農戶承包權”核心，確保農民利益不受損、糧食安全有保障、農業(yè)基礎不動搖。以“放活土地經營權”為有力抓手，拓寬農戶家庭承包權的有效實現路徑，不斷增加農民財產性收益。幫助新型農業(yè)經營主體提高理解、運用政策的水平和農業(yè)經營管理能力，為農業(yè)產業(yè)化發(fā)展厚植智力資源優(yōu)勢。創(chuàng)新政策宣傳方式，提高政策宣傳的針對性和實效性。注重運用群眾方法和群眾語言闡釋黨的“三農”理論和方針政策，用農民群眾聽得懂、喜歡聽的方式宣傳黨的政策和法律法規(guī)。加強基層黨員和干部隊伍建設，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，提高基層群眾自治組織治理能力和貫徹執(zhí)行政策的能力與水平。

（二）完善農村土地法律法規(guī)和政策體系

農村基本經營制度的完善，需要相應的法律更新作保障。深化農村基本經營制度改革必須根據中央決策盡快修改完善相應的法律法規(guī)。及時修改《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等涉及農村土地權能的法律。廢除不利于放活土地經營權的法律規(guī)定。例如，《土地管理法》規(guī)定，承包期限內，在個別承包經營者之間調整承包地的，須“報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)行政主管部門批準”。這與放活經營權的政策要求格格不入，不利于農民通過《農村土地承包法》、《物權法》規(guī)定的互換等方式行使流轉承包地的權利。建議修改為“在承包期限內，承包經營者之間可以采取法律規(guī)定的流轉方式調整、合并分散的地塊，開展農業(yè)適度規(guī)模經營，但不得擅自改變土地用途。”再如，《土地管理法》關于本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營本集體所有的土地須報經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準的規(guī)定，建議修改為“報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案”。通過法律修改，賦予農村土地承包經營權抵押等權能，強化農村土地承包經營權的物權屬性，為農業(yè)適度規(guī)模經營和農業(yè)現代化發(fā)展提供法律保障。建議將《農村土地承包法》第五十條“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續(xù)承包。”修改為“在土地承包期內，承包人死亡的，其繼承人可以繼續(xù)承包。”

（三）完善配套制度

建立健全農地權屬登記、產權交易、抵押制度。構建權責明晰的農地產權制度。探索實施農戶承包經營權有償退出同農業(yè)轉移人口市民化相掛鉤機制，有序引導舉家落戶城鎮(zhèn)的農戶退出土地承包經營權。加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，完善農村土地產權統一登記制度。構建多層級的農村土地產權交易市場，創(chuàng)造優(yōu)質公平的農村土地經營權交易服務環(huán)境。培育新型職業(yè)農民、農場主和農業(yè)龍頭企業(yè)等現代農業(yè)經營主體。面向高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農民工等群體，通過政策優(yōu)惠、資金扶持、技術支持等多種措施，吸收、培育一大批有文化、懂技術、善管理的新型職業(yè)農民和農民企業(yè)家。（作者單位為中共阜陽市委黨校）

作者簡介：孟俊濤（1988—），男，安徽臨泉人，法律碩士，中共阜陽市委黨校綜合教研室教師。