行政管理體制改革背景下規劃審批制度優化對策

摘 要：近年來我國行政體制不斷進行改革，中央將大量的規劃管理權下方給地方，使得規劃審批成為了城市規劃監督的核心，并且由市縣一級單位逐漸向區縣一級轉移。在此大背景下，對于審批制度的研究就尤為重要，本文在回顧國內學者的研究成果的基礎上，分析目前分權狀態下規劃審批的監督機制存在的問題，提出慎重下放規劃審批權、加強權力下放后的監管工作、提高外部監督機制的有效性及分權于民和加強公共參與四方面改進建議。

關鍵詞：行政管理；改革；審批制度；優化

伴隨經濟體制改革的不斷深入，行政體制改革逐漸成為國內政界、學界等關注的焦點。黨的“十八大”針對行政管理體制改革，提出加快政府職能轉變、“大部門”制改革、社會建設和社會管理創新、政府管理創新等內容，進一步指出“要深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。同時，十八屆三中全會進一步提出了“優化行政區劃設置，有條件的地方推進省直接管理縣 市體制改革”。此前三十年間，我國行政體制歷經六次重大變革，政府行政機構由最初的40 個減少至 29個；同時，大量政府職能下放。據統計，截至2014 年1月，國務院取消和下放行政審批項目共計2820項，其中下放管理層級的行政審批項目有468個，發改委下放了大量的投資審批項目，包括風電站項目、城市快速軌道交通項目等，有效地推動了“部門行政”向“公共行政”的轉變。作為行政管理體制改革的重要環節，規劃審批過程也在逐漸實現權力的下放，從最初的分級審批，到審批權的進一步向區縣下放。例如，寧波市政府將13項規劃審批權下放到老三區，濟南市將95%的規劃用地審批權下放到各區縣。規劃管理權限的下放，雖然有助于提高規劃項目審批、公示、運作和評估的效率，但在實際操作中，仍然造成局部地區開發與總體規劃相脫離、土地開發調控能力大幅削弱和部門壟斷下公共參與流于形式等嚴重問題。有學者提出應加強規劃的統一集中管理，然而，權限集中引發的行政審批效率低下、規劃與建設嚴重錯位、管理體制不順和條塊分割等問題也將無法規避。

黨的“十八大”在關于行政管理體制的改革中，強調“寬進嚴出”“加強監督”，而規劃審批制度作為促進政府職能轉變、深化行政體制改革的重要抓手和突破口，在大量簡政放權的實踐中，需要系統研究如何在權力下放與職能轉型的基礎上實現監督和效率的并進。本文對當前分級規劃審批制度在監督方面的主要問題進行深度分析，以期在當前行政管理體制改革背景下，為完善我國規劃審批制度、確保規劃監督的有效運行提出一些建議。

一、國內理論研究進展

（一）城鄉規劃管理權集中與下放問題研究

在我國單一制的中央集權下，制度研究涉及到權利的歸屬、分配及執行等問題，與城鄉規劃管理密切相關的，主要是管理權限的集中與分散問題。在現階段，規劃管理權限的內容不斷豐富，包括規劃研究、規劃組織、規劃編制、審批、實施、監督和評估等多方面。多項權力在執行中的高度一致性在學界形成了“集中論”與“下放論”兩種觀點。

（二）規劃審批制度的監督效應研究

規劃審批制度研究在我國目前已取得豐富的研究成果，在承認規劃審批固有的監督價值基礎上，學者們提出了若干改革規劃審批制度的建議。唐紹均指出城市規劃審批制度兼具正義與效率價值，認為城市規劃作為一種討論協商機制，其審批程序必然也體現公共的監督與“永恒正義”的價值。趙民等人認為專家評審制度有助于提高決策的整體智慧，幫助決策主體做出判斷，有助于發揮審批監督效應。為充分發揮規劃審批制度的監督效應，還有學者提出若干改進建議，基于多元利益主體的分析，提出基于合法、合理、效能、責任和監督原則的優化策略。段瑜從高效運作、協作能力、服務態度和立場公正四個角度提出改進建議。

二、規劃審批制度監督效應的理論解釋

監督機制由監督主體、監督客體和監督內容構成。按照《城鄉規劃法》第五十一條“縣級以上人民政府及其城鄉規劃主管部門應當加強對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查”，第五十二條“地方各級人民政府應當向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、鎮人民代表大會報告城鄉規劃的實施情況，并接受監督”，第六十條“鎮人民政府或者縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門有下列行為之一的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正”等規定，法律規定城鄉規劃的監督主體是“本級人民政府及其城鄉規劃主管部門”“本級人大及其常務委員會”“上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關”，監督客體是“地方各級人民政府及其城鄉規劃主管部門”，監督內容是“對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查”。從法律上看，監督機制的三要素即監督主體、監督客體和監督內容似乎很清楚，事實上，由于不同尺度的城鄉規劃管理本身的復雜性，監督的主客體遠比法律規定的復雜。具體而言至少有三個層面監督：上級城鄉規劃主管部門對下級政府及其城鄉規劃主管部門的監督、地方政府對地方城鄉規劃主管部門的監督和地方城鄉規劃主管部門對轄區內建設單位的監督。其中，最有效的是第三層面的監督，第一、第二層面的監督通常通過規劃審批機制來實現。法律規定的主要監督方式是“上級檢查和考核”，但由于各地執行力度不一，很難產生實質效應。事實上，“國家和省級規劃主管部門實施區域性規劃時，沒有實行監督管理的機制和手段，難以對在基層的規劃建設中涉及的區域發展的重大問題進行有效參與和調控”。對于第三層面的監督，地方規劃主管部門常常就是規劃編制單位，這樣一來等于“自己監督自己”，監督主客體重疊。

三、審批權下放的規劃審批監督機制分析

（一）規劃審批的監督效應弱化

地級以上城市的規劃局審批權力的下放有利于明確市、區兩級的城鄉規劃事權，讓市級規劃管理部門把主要精力放在城鄉規劃的制定、決策和監督上，加強城鄉規劃的宏觀統籌、科學制定和監督檢查，區縣級規劃管理部門把主要精力放在依法依規實施城鄉規劃上。然而，現有放權操作的實際情況是城鄉規劃管理的外部監督機制有效性缺失、層級間有效的檢查監督機制尚未形成，極易造成地方規劃管理部門對規劃審批的暗箱操作或不規范操作。在規劃三個層次的審批過程中，總體規劃與控制性詳細規劃雖然受到省、自治區人民政府或人大常務委員會的審查，但是在實際操作中，人大常務委員會的審查往往流于形式，無法形成對規劃約束性指標等的嚴格控制與審核。在修建性詳細規劃層面，出現城市人民政府自己審查、審批的局面，監督效力大打折扣。同時，在實際操作中的決策體制僵化而封閉，在整個決策過程中，審批會議的通知、成員及過程均不公開，形成內部封閉投票與討論，投票結果也不公開，僅在最后環節的審批結果上予以公開，缺乏透明的、可監督的操作機制。

（二）變事前監督為事后監督

在原有規劃監督機制中，規劃審批在重大項目的審批上扮演了重要角色。在規劃審批權下放后，雖然提高了企業投資地方城市建設項目的效率，但也增加了不合理建設的可能性。上級城鄉規劃主管部門的監督方式由規劃審批前的事前監督變為“投資主管部門通過備案發現不符合國家有關規劃和產業政策要求的投資項目，要通知有關部門和機構，在職責范圍內依法采取措施，予以制止”。上級主管部門的備案監督和各級人大對控制性詳細規劃的監督一樣，是效果十分有限的事后監督，在規劃開始執行后才發現問題，造成的經濟和社會損失遠比規劃審批前就發現問題要大得多。

四、完善規劃審批監督機制的建議

在行政管理體制改革的背景下，分權是大勢所趨，但必須逐步穩健地推進。據此，筆者提出以下關于規劃監督機制的完善策略。

（一）慎重下放規劃審批權

要實行試點制度，有階段、分地區、穩步地推進規劃審批權力的下放，對于一些對環境、城市居民生活影響重大的規劃審批事項，上級規劃主管部門要適當保留審批權。對于下放規劃審批權限的區縣，加強對其的監督管理；同時，駐派上級部門中有經驗的城鄉規劃管理人員到基層，指導其開展業務。結合地方發展的實際特征，進行不同程度的審批權下放，對于發展基礎差、管理水平落后和法制意識淡薄的地區，應強化審批權的統一管理，避免下放后造成管理混亂和操作違規現象；對于具備一定管理基礎的地方，考慮部分下放審批權；對于發展較好、法制健全的地區，在審批權下放的同時應與公眾參與充分結合。

（二）強化權力下放后的后續監管工作

權利下放后帶來的監管工作量大大增加，需要在嘗試現有的規劃監督手段的基礎上，探討適合地方的監督管理機制。例如，利用信息技術增加規劃透明度；全面實現網上報建報批，提高操作的規范性；嚴格執行對下級規劃審批部門的規劃公示行為的監督；明確責權，建立問責機制；逐步完善規劃督察員制度和規劃委員會制度；改變監督主客體的重疊地位，設立公眾對上級城鄉規劃部門的舉報機制。

（三）提高外部監督機制的有效性，逐步打破對規劃審批權的路徑依賴

城市規劃的社會化是今后我國城鄉規劃發展的大方向，公眾參與是其基本保障。在計劃經濟背景下形成的行政層級制度，是政府經濟管理、政治統治和社會治理諸多職能的統一體制，是政府決策、執行和監督的內循環封閉體制，也是外部監督機制發育不良的根本原因。規劃審批機制的監督有一定缺陷，如地方惟上是從，造成行政機關的自主性過強，對行政機關對外來規范和監督產生排斥。要應對行政管理體制改革帶來的挑戰，必須培育有效的外部監督機制，逐步打破對規劃審批權的路徑依賴。

（四）分權于民—公眾參與的響應

明確行政管理體制改革下的行政審批權下放的根本目的，分權的最終對象是公眾而非地方政府，權力是要下放到民間，而不是下放到個別領導手中。規劃審批權限的下放是為了改變原有有限的規劃審批監督機制，將上級部門的精力放在對下級審批的監督管理和組織公眾參與之上，而不是為地方投資建設大開方便之門。建立、健全完善的公眾參與機制，可以利用地方NGO的組織管理能力，制定地方性公眾參與的法律條例，引導地方居民有組織地參與到規劃審批的過程中。而放權的前提是要培育好有效的公眾參與機制和監督機制，否則一切放權行為都是打著“建設服務型政府”之名，行“經濟主導型政府”之實。

五、結語

當前，我國的行政體制改革不能停滯在過去的步伐，要重視對其的監督，并在此基礎上盡可能的提高效率。規劃審批權的下放，是具有重大意義的，但是在實際情況里，要注意下放的時機和下放后監管的效率，真正實現內部與外部的結合，實現分權于民。

參考文獻：

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