從溫州土地使用權(quán)續(xù)期事件談我國城市房地產(chǎn)法的完善

房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變化與人們的生活息息相關(guān)，近幾年我國城市房地產(chǎn)市場發(fā)展始終處在輿論的風(fēng)口浪尖，溫州土地使用權(quán)續(xù)期事件是該領(lǐng)域近期熱議的話題之一，“房子70年產(chǎn)權(quán)到期后該怎么辦？”一時間引發(fā)專家學(xué)者以及普通居民的討論。可以看到，雖然我國制定的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》以及與之相配套的調(diào)整房地產(chǎn)關(guān)系的一系列法律規(guī)范，使得房地產(chǎn)法內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展，但現(xiàn)實中不斷涌現(xiàn)的問題與我國目前的城市房地產(chǎn)管理法還存在不足是分不開的。

近日，一則《溫州一批20年產(chǎn)權(quán)住宅土地使用權(quán)到期，續(xù)期須按房產(chǎn)價格三分之一繳費》的新聞引發(fā)輿論關(guān)注。據(jù)溫州媒體報道稱：當(dāng)?shù)匾徊糠质忻裾ＹI賣二手房后卻無法完成交易，原因是土地到期了。如果要續(xù)期，必須繳納占房價總額約三分之一的土地出讓金，也就是說，100多萬元的房產(chǎn)，續(xù)期就要再繳納30多萬元。溫州這一土地使用權(quán)續(xù)期事件隨即引發(fā)全國廣泛的關(guān)注。其實，溫州土地使用權(quán)續(xù)期事件在國內(nèi)并非首例，除溫州外，至少在青島、深圳還有五個土地使用權(quán)到期續(xù)期案例。

對于土地使用權(quán)的到期，《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。但《物權(quán)法》只規(guī)定了“自動續(xù)期”，對于該如何續(xù)期、需不需要交納土地出讓金以及交納標(biāo)準(zhǔn)都沒有明確。截至目前，國家層面尚未出臺關(guān)于出讓土地續(xù)期的實施細(xì)則，更沒有對出讓土地使用權(quán)續(xù)期出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。

一、土地使用權(quán)到期問題的解決

房屋所有權(quán)屬于個人產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第六十四條規(guī)定，私人對其合法的收入、房屋不動產(chǎn)享有所有權(quán)。其年限是永久的。但是，同年8月修訂通過的《城市土地管理法》第二十二條又規(guī)定“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回”。續(xù)期的，應(yīng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。

雖然城市土地管理法修訂時間更新，但考慮到物權(quán)法屬于高位法，因此對于土地使用權(quán)應(yīng)主要參照物權(quán)法的規(guī)定。所以，房產(chǎn)土地使用權(quán)到期以后，如果居民不繳納土地出讓金就不再擁有出讓性質(zhì)的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以土地使用權(quán)“自動續(xù)期”，政府不能無償、強制收回這塊土地。如果僅僅是居住需求，居民可以不用繳納土地出讓金而繼續(xù)住在房子里。但是，不再擁有出讓性質(zhì)的土地使用權(quán)會限制房產(chǎn)所有人在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押等方面的權(quán)利，需要補繳土地出讓金等才可重新?lián)碛羞@些權(quán)利。

如果按照溫州現(xiàn)在的做法，續(xù)費額度相當(dāng)于房價的三分之一，這在高房價的背景下，無疑會給購房者帶來沉重負(fù)擔(dān)。在無章可循的情況下，專家針對該事件的意見也不統(tǒng)一，可行的解決路徑主要有兩種：第一，大幅度降低“續(xù)期”的土地出讓金；第二，以每年征收的房產(chǎn)稅代替一次性征收的土地出讓金，在房產(chǎn)稅全面開征以后，對“續(xù)期”的土地使用權(quán)不再征收出讓金。城市住宅建設(shè)用地的升值與房屋不可避免的會折舊，房屋產(chǎn)權(quán)的永久性和土地使用的期限性，是我國房地產(chǎn)中的尖銳矛盾，國家相關(guān)法律法規(guī)的制定卻存在模糊空間，不對其加以完善無疑將影響房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

二、城市房地產(chǎn)管理法的完善

1、建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的處理規(guī)則

如前所述，《城市房地產(chǎn)管理法》第22條第2款規(guī)定與《物權(quán)法》第149條的相關(guān)規(guī)定相沖突，應(yīng)予修改。此外，《城市房地產(chǎn)管理法》對續(xù)期時土地使用費的繳納應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。《物權(quán)法》對期間屆滿后是否支付土地使用費的問題未作規(guī)定，其立法原意是；“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少科學(xué)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。而且物權(quán)法不作規(guī)定，也不影響國務(wù)院根據(jù)實際情況做出相關(guān)的規(guī)定①。”但是，事實上地上物的歸屬問題不宜由行政法規(guī)規(guī)定，因為國務(wù)院是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一方當(dāng)事人，它有權(quán)制定行政法規(guī)來決定期間屆滿后另一方當(dāng)事人能否獲得地上物的所有權(quán)，難以保障公平。因此《城市房地產(chǎn)管理法》在進(jìn)行相關(guān)規(guī)則設(shè)計時，應(yīng)保護所有人的利益，盡量由建筑物所有人使用房屋，適度進(jìn)行國家干預(yù)，以保護利用土地的弱勢群體。

2、完善房地產(chǎn)征收規(guī)則

在我國，房地產(chǎn)征收被界定為：國家為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，采取強制手段有償?shù)貙型恋厣蠁挝缓蛡€人的房屋轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小＞驼魇盏男再|(zhì)而言，通說認(rèn)為本質(zhì)上是對私人財產(chǎn)權(quán)的剝奪，不管采取何種補償原則，其展現(xiàn)的是強權(quán)與私力之間的對抗。因此，“即使在保證公正補償?shù)拇笄疤嵯拢魇找仓皇悄７伦栽附灰椎慕Y(jié)果，征收畢竟是對私有產(chǎn)權(quán)的強制剝奪，因而和自愿交換具有本質(zhì)區(qū)別。”②雖然《城市房地產(chǎn)管理法》目前是采取授權(quán)立法的方法解決當(dāng)前城市房屋拆遷的法律依據(jù)問題，但這不過是權(quán)宜之策，房地產(chǎn)征收的權(quán)限和程序還是由法律規(guī)定為宜，即在修改《城市房地產(chǎn)管理法》時應(yīng)予以明確。

（作者單位：江南大學(xué)法政學(xué)院）