在兵團黨政軍企合一體制下發揮黨組織的領導核心作用問題研究

[摘要]兵團黨政軍企合一的管理體制，有利于集中力量辦大事，對于兵團履行自身的職責使命具有特殊的優勢。但受“政”“軍”“企”屬性和職能的影響，各級黨組織的領導核心地位不像地方那樣突出，距離兵團所承擔的艱巨復雜任務的要求，仍存在不小差距，這在團場表現尤為突出。本文主要闡述了兵團黨政軍企合一體制下發揮黨組織領導核心作用的內涵、依據、意義，在深入分析現狀的基礎上，提出了相應的對策建議。

[關鍵詞]兵團；黨組織；領導核心；作用

[中圖分類號]D267 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2016）02—0005—05

[作者簡介]趙柳成，男，兵團黨委黨校常務副校長、教授；張旭團，男，兵團黨委黨校黨史黨建教研部副主任、副教授；盧大林，男，兵團黨委黨校法學教研部副教授。

新疆生產建設兵團（以下簡稱“兵團”）作為維護新疆社會穩定和長治久安的重要力量，肩負著屯墾戍邊的歷史使命，其脫胎于軍隊并沿用軍隊組織形式，曾長期定位為農墾企業，后來逐漸形成黨政軍企合一體制。在長期的屯墾戍邊實踐中，兵團憑借體制上的優勢集中力量辦大事，確保了使命職責的履行，但由于體制的特殊性，特別是受“政”“軍”“企”屬性和職能的影響，各級黨組織的領導核心地位不像地方那樣突出，距離兵團所承擔的艱巨復雜任務的要求，仍存在不小差距，這在團場表現尤為突出。當前，面對新疆穩定與發展的新形勢、新任務和新要求，兵團要切實擔負起“穩定器”“大熔爐”和“示范區”的職責使命，就必須對此進行深入研究，就黨政軍企合一體制下如何強化黨組織的領導核心作用提出有效措施。

一、兵團黨政軍企合一體制下發揮黨組織領導核心作用的內涵、依據、意義

（一）內涵

黨組織的領導核心作用主要包括三層涵義：一是黨委在各項工作中總攬全局，處于核心地位，集中精力把方向、定政策、抓大事、管干部，從政治、思想、組織上加強對屯墾戍邊事業的領導。二是在同級黨、政、軍、企等各種組織或機構中，黨委處于領導地位，與其他組織是領導與被領導的關系，其他組織或機構要接受和服從黨委領導。三是在上下級黨組織之間，強調上級黨委對下級黨組織的領導，下級黨組織要服從并執行上級黨委的決定。

（二）依據

一是由我國的政治制度和領導體制決定的。中國是社會主義國家，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，兵團的屯墾戍邊事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分，這就要求兵團在履行屯墾戍邊使命中必須堅持并發揮黨組織的領導核心作用。二是兵團的性質任務要求的。兵團不是純粹的企業，也不是正規軍隊，而是黨政軍企合一的特殊組織；它不僅要發展經濟，而且要發展社會事業，還要對轄區進行社會管理、提供公共服務，尤其要維護新疆社會穩定，鞏固祖國西北邊防。只有堅持黨組織的絕對領導，才能防止工作出現片面性，全面完成黨和國家賦予的各項重要任務。三是中央領導反復強調的。胡錦濤同志2001年指出，“兵團實行黨政軍企合一的特殊體制，黨組織是領導核心。堅持發揮黨組織的領導核心作用，切實加強黨的建設，是促進兵團各項事業健康發展的關鍵所在”①。習近平總書記2012年強調，“加快新疆跨越式發展和長治久安，關鍵在黨，關鍵在各級領導干部。希望自治區和兵團……，全面提高黨的建設科學化水平，更好地發揮黨委領導核心作用。”②

（三）意義

在黨政軍企合一體制下發揮黨組織的領導核心作用，有利于在兵團貫徹落實黨的路線方針政策和重大決策部署，實現和體現黨對屯墾戍邊事業的領導，夯實屯墾戍邊的組織基礎；有利于妥善處理兵團和地方、特殊體制和市場機制、屯墾和維穩戍邊等重大關系，保證兵團事業健康順利發展；有利于協調黨、政、軍、企各方各司其職，相互配合，充分釋放兵團體制的整體優勢和內在活力，全面完成兵團肩負的各項任務；有利于堅持民主集中制，貫徹落實“三重一大”等黨的各項領導和工作制度，推進決策的民主化、科學化，加強黨風廉政建設，預防腐敗現象發生。

二、兵團黨政軍企合一體制下發揮黨組織領導核心作用的現狀

（一）取得的進展

一是明確了黨組織的領導核心地位。兵團自成立始，各級黨委一直發揮領導核心作用。一九六一年通過的《國營（軍墾）農場工作條例（草案）》中明確指出：“國營農場實行黨委領導下的首長分工負責制”③，“中國共產黨在農場各級組織中，必須起領導作用和核心作用。”④在改革開放進程中，團場推行承包經營，實行團（場）長負責制；之后又進行建立現代企業制度試點，團場黨委的領導核心作用一度受到削弱。隨著對兵團的性質和任務的認識日益深刻、準確，兵團黨委強調強化各級黨組織的領導核心地位，確定團場黨委是團場的領導核心，對團場工作實行全面領導，連隊黨支部亦是如此，黨組織的領導核心地位和作用日漸明確。二是狠抓了制度建設和落實。兵團成立后，一直很注重健全完善黨委工作制度。其中，張仲瀚在1957年《中國共產黨新疆軍區生產建設兵團第一次代表大會開幕詞》中就明確針對黨委集體領導制度中出現的突出問題提出批評，并要求改進和提升領導水平；1989年通過的《中共新疆生產建設兵團委員會關于農牧團場實行黨委領導下的團（場）長負責制的決定》強調“農牧團場黨委要認真執行民主集中制”，“建立健全黨委的工作制度、學習制度、民主學習制度和黨內外監督制度。堅決執行個人服務組織、少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央的組織原則”⑤。2000年以后，又強調堅持民主集中制，完善黨委議事規則、范圍和程序，健全并落實“三重一大”制度，建立和實行黨委財經領導小組制度。明確規定，財經領導小組長由黨委書記擔任，副組長由黨委副書記擔任，成員由相關領導及部門領導組成。三是優化了干部選拔路徑。長期以來，兵團一般分別按照行政干部和政工干部兩個序列選拔任用干部，即“連長→農業科長（或發改科長）→副團長→團長→副師長→師長”和“指導員→黨辦主任（或政工辦主任）→團副政委→團政委→師副政委→師政委”，致使干部經歷單一，能力片面，影響了黨委領導核心作用的發揮。從2000年代中期開始，兵團副職領導一般從師黨委書記、政委提任，師黨委書記、政委一般由師黨委副書記、師長接任。隨后，師副職領導一般從團場黨委書記、政委中提拔，團場黨委書記、政委一般由團場黨委副書記、團（場）長接任。此舉提高了黨委書記的地位，豐富了干部的經歷，拓展了干部的能力，有利于加強黨委的領導核心地位。四是配強了黨委書記、政委。為了強化黨委的領導核心作用，兵團黨委出臺了相關文件，提高了師團黨委書記、政委的任職條件，完善了考核評價辦法，特別提出從團場提名黨委書記、政委人選的，一般首先考慮團場黨委副書記、團（場）長。從目前情況看，師、團黨委書記、政委一般綜合素質較高，總攬全局能力較強，不僅精通黨的工作和思想政治工作，而且諳熟經濟工作，較好地強化了黨委的領導核心地位。

（二）存在的問題

一是部分黨組織班子成員的集體意識、核心意識依然不強。有的班子成員把“政委”這個行政稱謂當成“書記”，把黨委管干部看成是“政委”管干部。有的過分強調行政領導（師長、團長）的地位，特別是在團場強調團長的企業法定代表人地位和“一支筆”作用，忽視了黨委的集體領導。部分基層黨支部（特別是連隊黨支部）的領導核心作用發揮不夠。二是團場領導制度和干部制度設計不科學。表現為黨政主要領導分工不明確、不科學；對哪些事項需要由常委會研究不明確；黨委副書記、團長，接任團黨委書記、政委后，由此相繼空缺的團長、副團長等行政領導大多從經濟特別是農業口子提升，制約了副政委、紀委書記等政工干部的成長，特別是黨委副書記少，副政委、副團長交叉晉升難。三是個別領導班子黨政主要領導的工作能力不足。表現為黨委書記駕馭全局，領導經濟的能力欠缺，行政領導（師長、團長）對黨建、政治和干部工作不熟悉，黨政主要領導之間相互溝通不夠，協作配合不夠。四是有的黨委班子在貫徹落實黨委相關工作制度上流于形式，民主法制作風不夠。突出表現為不能很好地堅持民主集中制，領導干部作風霸道，在“三重一大”問題上變相地搞個人說了算，存在以師（團）長辦公會、書記（政委）辦公會取代黨委會集體領導現象。有的甚至在工作中以情代法，以權代法。五是有的黨委班子成員對黨委常委的身份認識不到位（特別是在團場只要進了領導班子，都是常委），不珍惜，在履職盡責中相互監督的意識和責任感不強，強調黨委在黨風廉政建設中的主體責任的同時，卻忽視了自身的責任。

（三）主要原因

造成以上問題的原因是多方面的，一是對兵團的性質認識模糊，沒有從黨政軍企合一的統一性、整體性來認識兵團。二是對法人制度認識不清。沒有認識到，團（場）長依法履行法定代表人的職權與黨委領導核心作用的發揮二者并不矛盾。三是對財務“一支筆”把握不準，不能很好地堅持集體領導的原則。四是長時間內黨政干部成長“兩條平行線”的做法，影響了干部綜合能力的提升，不會抓全局。但綜合而言，其中最為重要的原因就是黨政軍企合一體制的影響。

一方面，黨政軍企合一管理體制是兵團的特色所在，對于兵團承擔的特殊使命來講具有獨特的優勢。其具有集中統一，精簡高效，執行力強的特點，在遇到各種緊急事件時，能夠迅速處理，保證社會穩定。能夠通過行政手段打破傳統的師團地域界限和利益格局，實現資金、人才、資源、技術等資源最優化配置，集中力量辦大事。但另一方面，由于黨政軍企合一管理體制集“黨政軍企”職權于一體，權力高度集中，除了建立市和鎮的師和團場外，其他師、團均缺少人大、政協等的監督，容易導致重大事項出現個人說了算的問題，特別是受“企”的法人負責制和“軍”的軍事首長負責制的影響，往往強化了行政領導的職權，黨委的領導核心作用難以有效發揮。因此，兵團黨政軍企合一的特殊管理體制，用好了就能成大事，用不好就能壞大事，直接影響著黨組織領導核心作用的發揮。

三、黨政軍企合一體制下發揮黨組織領導核心作用的對策建議

黨政軍企合一體制下發揮好黨組織領導核心作用，必須緊緊圍繞屯墾戍邊使命和職責的履行，多措并舉，運用綜合性的手段和方法予以推進。

（一）必須準確認識兵團的性質和任務

兵團不是真正意義上的政府，不是純粹的企業，也不是現役部隊，但卻有政府的部分職權，企業的屬性和維護新疆社會穩定的職責，是集黨政軍企職權于一體的特殊社會組織。其主要任務就是履行好中央賦予的屯墾戍邊使命，維護祖國的安全與統一。兵團的這一特殊性質和任務決定了黨的領導始終是第一位的，是管方向，管全局，管決策，管干部的，是實現兵團事業發展的首要保證。

（二）必須準確認識團場企業法人的特殊性

企業法人是指具有符合國家法律規定的資金數額、企業名稱、組織章程、組織機構、住所等法定條件，能夠獨立承擔民事責任，經主管機關核準登記取得法人資格的社會經濟組織。企業法人在依法行使民事權利、履行民事義務時，要由企業法定代表人依法代表企業法人來履行，但企業法定代表人必須遵循企業內的規章制度，這是前提。對于兵團而言，團場雖然具有企業的屬性和功能，但同時具有政和軍的性質，而且團（場）長是因被上級黨委任命為這個職務才作為團場的法定代表人代表團場來行使法人職責的，而兵團黨委明確規定團場黨委是團場各項工作的領導核心，因此，團（場）長作為法定代表人開展工作時，必須接受黨委的領導。對此，1989年通過的《中共新疆生產建設兵團委員會關于農牧團場實行黨委領導下的團（場）長負責制的決定》中指出：“實行黨委領導下的團（場）長負責制后，團（場）長仍然是團場的法定代表人，對團場的經濟工作、行政工作全面負責。”？譹？訛后來出臺的《團場章程》也明確指出，“團（場）長是團場的法定代表人，由黨委副書記擔任。團（場）長在黨委的領導下，負責團場行政工作”。

（三）必須增強各級黨組織班子成員的法治意識和民主意識

兵團各級黨組織要將民主法治知識作為黨員領導干部日常政治學習和普法教育的重要內容，尤其是兵師團三級黨委要把民主法治作為黨委中心組學習的首要內容，重點加強民主集中制、黨委的集體領導和法治作風的養成教育。兵師兩級黨校、行政學院和兵團干部學院要在干部教育培訓中加大民主法治知識的培訓力度。各級組織和紀檢部門要加大對黨委成員學法、用法、知法、守法和貫徹民主集中制，堅持黨委集體領導的監督和檢查，淡化長官意志，強化民主作風，提升黨委成員依法用權，運用民主法治思維和民主法治方式推進工作的水平。為黨組織領導核心作用的發揮創造民主法治環境。

（四）必須提高師團黨委的領導能力

一是要理順黨的全委會、常委會和書記辦公會的關系，明確各自的領導職責和決策的具體事項內容。二是要規范黨委與行政的關系，明確師、團黨委會和行政領導辦公會的內容，運作程序和機制，加強黨政之間的溝通。三是要加強黨委對群團組織工作的領導，確保黨委的決策能夠及時傳遞和貫徹。四是要配強師團黨委書記，牢固樹立只有黨委書記是一把手的觀念。要從黨政兩個崗位職責出發，全面分析黨組織書記候選人的資格、閱歷、專業、管理等方面的特點。在選拔配備方式上，要擴大民主，注意在重大決策、重大事件、關鍵時刻和復雜環境中考察、識別和發現優秀的人選。對于從上級機關和高等學校、科研院所、國有企事業單位交流的干部，如無師、團場基層領導工作經歷，不要直接任用為師團黨委書記（政委）。五是要落實好“兩個責任”，明確黨委班子成員的權力清單，對違反黨委集體領導和黨風廉政建設規定的行為加大監督檢查、責任追究和懲處力度，并將檢查結果與干部的提拔任用相掛鉤。

（五）必須進一步優化干部晉升路徑

一是要積極學習借鑒地方干部選拔任用的經驗，全面打破黨政兩條平行線式的干部晉升路徑，鞏固并完善“之”字型的干部晉升制度，特別是要在團場建立副政委交叉晉升的機制，解決團場副職政工干部晉升難的問題。二是要建立完善并嚴格執行不當黨組織書記（政委）不準列入上級領導班子后備干部的制度。三是建議科學設置黨委常委班子成員指數，特別是在團場試行團場副職與團場黨委常委分離，建立先任團場副職，而后經過考核合格才能進入常委的制度，以增強黨委常委的責任感和使命感，強化黨委的核心地位。四是建議在團場設立兩個副書記（即在團（場）長任副書記的基礎上，增加1個主管政工和政法工作的副書記），建立先任副書記，再任團（場）長，再任黨委書記（政委）的干部成長路徑。同時，必須建立落實好師團主要領導的任期制度，一般5年為一個任期，在同一職位任職一般不超過兩個任期，無特殊原因任期內一般不得調動。

（六）必須強化黨支部的領導核心地位

強化黨支部的領導核心地位是強化團場黨委領導核心地位的基礎和支撐。要貫徹好《新疆生產建設兵團連隊黨支部工作條例》，落實好習近平總書記“兩個堅定不移”的指示，強化連隊黨支部的領導核心地位。按照“守信念、講奉獻、有本領、重品行”的要求選優配強黨支部書記，建立健全不擔任連長不能提拔任命為連隊支部書記的工作機制，同時建立對優秀基層黨支部書記的激勵制度。如，從政治上可享受副科待遇或同等條件下優先作為團場后備干部人選。

（七）必須完善并落實好各項制度

一是要通過頂層設計明確黨委書記和團（場）長的責任分工，職權范圍，落實好黨委常委成員定期向常委會匯報工作，常委會向全委會定期匯報工作的制度。二是要貫徹落實好集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的黨委集體領導制度、民主集中制度，“三重一大”制度、重大事項專家咨詢制度和三個不直接分管制度等。三是要建立并落實科學的財務制度。既要認識到行政領導“一支筆”審批制度是以集體領導為基礎和前提的，又要不斷完善財務預算制度、黨委財經工作領導小組制度、有關票據聯簽制度等。要在連隊實行“各項開支連隊研究后，支部書記不簽字，團財務科不能報”的制度。

（八）必須完善兵團特殊管理體制

完善黨政軍企合一的體制，完善兵團內部的政企分開。這是兵團履行好使命的重要保證，也是發揮黨委領導核心作用的客觀需要。為此，一是要盡可能爭取明確兵團法律主體和行政主體資格，在此基礎上逐步健全和轉變行政職能，實現內部政企分開。二是要通過師建立市，團場建鎮。只有這樣才能通過人大和政府來出臺相關條例和制度，理順黨委與政軍企之間的關系。三是要深化團場改革，在團場成立并做實國有資產公司和農業經營公司，確保“政企、政資、政事、政社”四分開，明確黨委的統攬全局，協調各方的職責，更好地確保黨委領導核心作用的發揮。

參考文獻：

[1]新疆生產建設兵團歷史文件選編（1952—1981）[M].新疆五家渠：新疆生產建設兵團出版社，2015-10.

[2]新疆生產建設兵團歷史文件選編（1981—2000）[M].新疆五家渠：新疆生產建設兵團出版社，2015-10.

[3]新疆生產建設兵團工作文獻選編（1949—2014）[M].北京：中央文獻出版社，2014-10.

責任編輯：楊偉民