對我國公務員管理制度的研究

【摘要】：加強黨的執政能力建設的重要組成部分是，加強基層公務員管理制度建設，培養和造就一支高素質、專業化的基層公務員隊伍，這也是切實把黨政方針轉化為為人民服務的實際行動之所在。因此，加強基層公務員管理制度建設，提高基層公務員隊伍的整體素質，是當前十分緊迫的現實問題。

【關鍵詞】：公務員;管理;素質;能力

公共部門的管理能力、管理水平在很大程度上取決于公務員管理的水平、效率及效果，有效的公務員管理，是公共部門順利實現其目標的前提和基礎。在全球化和知識經濟時代的背景下，公務員管理日益受到人們的關注及重視，從上個世紀 80 年代以來，為應對全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰，擺脫財政困境，提高政府效率，很多國家，特別是西方發達國家，紛紛掀起了政府改革的浪潮。他們通過引入私人部門的管理理論、管理技術來克服傳統官僚制的某些固有弊端，謀求更具靈活性的政府管理模式。在我國現階段，公務員管理已成為整個社會公共管理的重要組成部分，是公共部門進行管理活動的前提與基礎，它直接影響著公共管理活動的正常開展。

這里我們所說的基層公務員，有兩種含義：一是單一政府機關或機構中位于較低或最低層級的公務員，如一般科、室、局的辦事員、科員等一般行政人員;二是中央與地方政府體系中的基層地方政府的公務員，尤其指縣（市）、鄉（鎮）級的公務員。在各個層級中，基層公務員由于其位居底層，有著屬于這一群體的特殊地位與功能，一般研究者們認為基層公務員有如下四個特征：1、處在官僚科層制的最底層，直接面向服務對象，提供服務;2、有著很強的政策制定能力;3、有一定的自由裁量權;4、服務對象相對比較固定。

目前，我國學者有關基層公務員管理的成果大致有以下幾個方面：

1.基層公務員的概念方面的研究

如，甘培強的《現代政府運作過程中基層公務員的定位和功能》。該文章認為，在政府運作過程中，基層公務員作為一個特殊群體，與其他層級的公務員相比，有很大的不同。對基層公務員功能發揮途徑的重塑、當前政府改革對基層公務員的沖擊、基層公務員與現代政府運作的關系、基層公務員的功能特質、基層公務員的定位等問題，要給予必要的研究和關注。

還有，學者葉娟麗和馬駿在《公共行政中的街頭官僚理論》一文中認為，“街頭官僚”作為最前線的政府工作人員，擁有自由裁量權，并持有相當大的政策制定能力。在新的“街頭官僚”理論中，信息革命似乎解決了傳統街頭官僚所面臨的較難問題，但同時也帶來了新的濫用職權的可能。其中，官僚體制面臨的最大挑戰就是，“街頭官僚”的控制問題，這同時也是公共行政管理中的一個普遍性難題，值得深思。

2.基層公務員素質建設方面的研究

目前，國內有關公務員素質或能力的著作有《公務員素質概論》、《國家公務員素質工程概論》、《中國公務員素質建設研究》、《公務員能力建設讀本》、《國家公務員通用能力教程》、《科長能力與素質讀本》等。在中國學術期刊全文數據庫以“公務員”、“素質”為題名，選擇中國期刊全文數據庫、中國優秀碩士學位全文數據庫、中國博士學位論文全文數據庫進行跨庫檢索，可查到與公務員素質有關的期刊網文章、碩士學位論文多篇;以“公務員”、“能力”為題名進行檢索，可查到與公務員能力有關的期刊網文章、碩士學位論文、博士學位論文多篇;以“公務員”、“勝任力”為題名進行搜索，可查到與公務員勝任力有關的期刊網文章、碩士論文、博士學位論文多篇。當然，如果把與公務員相關的比如“干部素質”等作為題名可搜到的文章也考慮在內的話，其數量將會更多。

從目前已有的學術成果來看，國內對公務員素質建設的相關研究主要集中于以下幾個方面：第一，從研究的內容看，當前的研究主要包括對公務員素質內涵和外延的研究，針對公務員通用能力培養的研究，探討基于素質模型的公務員管理理論、方法及應用的研究，針對公務員素質建設實踐的相關理論分析等。第二，從研究的對象看，當前的研究涵蓋了廳局級、處級、科級等多個層面。例如，李森、程好從科學發展觀、未來黨的執政能力以及政府職能轉型的三重需要出發，初步構建了廳局級領導干部素質與能力的框架體系，為領導干部的選拔、培養、測評提供了有力的依據;朱俊杰以中央國家機關處長為研究對象，進行了公務員素質模型的實證研究，財政部干部教育中心分別針對司局級、處級、科級以及新錄用人員出版了一套崗位培訓教程，規定了司局級、處級、科級以及新錄用人員應著重培養的能力素質;李守林等分別論述了局處級、科級領導者應具備的素質及培養路徑;陳小平探討了基于勝任素質模型的縣處級公務員培訓;王玉玫就處級公務員能力建設的有效性問題，進行了仔細分析;鄭學寶等構建了縣處級領導人才勝任力模型;在碩士論文中，招宇明對基于勝任力模型的副科級公務員任職培訓進行了研究;徐俊峰構建了主任科員以下的非領導職位公務員素質模型等等。總的說來，當前的研究已經基本涵蓋了公務員的各個層面，但是，就基層公務員素質模型開展的研究還相對較少。

雖然，我國學界對公務員素質建設理論與實踐的相關研究是本文深入研究的基礎和支持，但是，毫無疑問，我們當前的研究還存在著很多需要提高和改進之處，如，研究方法比較單一、內容創新性不強、理論基礎薄弱等。

3.基層公務員能力建設方面的研究

我國公務員素質管理起步較遲，但是，目前也有一定程度的發展，國家人事部在2003年頒布了關于國家公務員能力標準框架，其中，對各個級別的公務員能力也有一個指導性的框架。對我國公務員的素質和能力管理，國內的學者以及有關管理實踐者們也進行了大量的研究。比如，李和中等在對武漢市公務員素質的調研中，分析了武漢市公務員素質的現狀和存在問題，并相應地提出了一些措施。李漢琳和何惠娟也專門針對上海市直1000名女公務員的現狀進行了調查研究，并也特地對上海市女公務員的政治素質進行了調研，發現被調查的1000名女公務員政治素質都很堅定。還有學者對大連、廣東等地方的公務員素質也進行了研究。這表明，在我國，公務員素質管理也正在受到越來越多的重視。

在眾多介紹公務員制度，以及公務員能力建設的論述中，多數都是將公務員作為一個整體來加以研究的，具體到特定的層級、級別的公務員的，相對較少，或者論述得不夠全面和充分。然而，在政府組織的實際運作過程中，在提升公務員能力建設的過程中，各個層級的公務員所處的地位和功能是不太相同的，其發揮的作用也顯然是不同的。因而，在公務員的各個層級當中，對基層公務員的能力建設問題的研究不容忽視。

用系統的觀點看待能力和素質之間的關系，把能力和素質視為兩個相互聯系、相互影響、不可分割的因素。就以前基層公務員能力素質相關的論文，筆者在中文期刊數據庫中搜索相關論文，縱觀文章，將基層公務員能力和素質割裂開來的現象很普遍，有的甚至將基層公務員的能力等同于素質，其實，基層公務員的能力和素質相互影響、相互制約，萬不能一概而論。

作為發展和完善我國公務員制度，貫徹依法治國方略，加強對基層公務員依法管理的必然要求，提高基層公務員管理制度建設水平同時也是深化我國人事制度改革，建設一支廉潔高效、為社會為公民服務的高素質基層公務員隊伍的基本需要。我們知道，實現基層公務員管理的法治化，提高對基層公務員管理的制度建設水平，這都離不開我國行政體制改革這個總體環境。任何在基層公務員管理上的改革與創新，都是由我國整體推行國家公務員制度這個大環境所決定的。

經過十多年的實踐，我國公務員制度建設取得了長足的進步，國家公務員制度作為我國政治制度中的一個重要組成部分，得到有效的推行和發展。隨著依法治國的方略寫入《憲法》，國家提出了建設法治型政府的目標。隨著國家《公務員法》的頒布和實施，我國公務員管理進入了一個新的歷史時期。當然，制度本身也會受到歷史條件和環境的制約和限制。自然，基層公務員管理制度建設水平的提高也受到歷史條件和客觀環境的制約，這既有大環境的制約，也有小環境的制約。大的環境如國家法律法規體系的完善程度、整個國家的經濟發展水平等，小的環境如基層公務員管理技術條件有限、不同地區的文化習俗各異、不同地方經濟發展的水平有差異等，這些客觀因素對我國基層公務員管理的制度建設水平都產生了一定的影響。

參考文獻：

[1]甘培強. 現代政府運作過程中基層公務員的定位和功能[J]. 行政論壇， 2004（1）：50-51.

[2]安鴻章. 崗位勝任特征模型的構建與完善[J]. 經濟與管理研究， 2003（4）：42-45.

[3]陳志成. 抗逆力——公務員能力建設的關鍵[J]. 中國行政管理， 2005（6）：93-93.

[4]李海. 地方政府規模優化前提下的公務員錄用——一以武漢市為例[J]. 華商， 2008（7）.

[5]賀培育， 黃菊. 西方街頭官僚理論與我國基層公務員的廉政建設[J]. 企業家天地下半月刊：理論版， 2008（2）.

[6]易煒， 馮賀. 中國公務員制度前沿問題研究[J]. 教育科學：全文版， 2016（2）：00200-00200.

[7]秦菲. 我國公務員管理制度研究[J]. 管理觀察， 2015（1）：32-35.

[8]劉婷婷. 我國公務員分類管理制度研究[D]. 長春工業大學， 2014.

[9]孔德亞. 中國公務員分類管理制度研究[D]. 鄭州大學， 2011.

[10]張燕妮， 張國磊. 我國公務員激勵機制研究綜述[J]. 理論觀察， 2013（11）：36-37.

[11]熊珂. 我國公務員考試制度研究[J]. 低碳世界， 2016（10）：237-239.

[12]張莉. 我國公務員分類管理制度的創新探討[J]. 中國管理信息化， 2015， 18（19）：217-218.

[13]余興安. 激勵的理論與制度創新[M]. 國家行政學院出版社， 2005.

[14]張旭霞. 公務員制度[M]. 對外經濟貿易大學出版社， 2006.