我國公路貨物超載運(yùn)輸罰款問題的現(xiàn)狀及對策

【摘要】：當(dāng)前，超載運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)象在我國公路運(yùn)輸行業(yè)中越來越普遍，甚至成為承運(yùn)者為提高利潤而不得不選擇的無奈之舉。與此同時，公路運(yùn)輸執(zhí)法部門在此現(xiàn)象之前也暴露了自身的種種問題：亂收費(fèi)、亂罰款、亂設(shè)卡，管理體制混亂。在此背景下，本文嘗試尋找公路超載運(yùn)輸亂罰款問題的根本原因并提出對策，以期對該問題的解決有所幫助。

【關(guān)鍵詞】：超載運(yùn)輸;亂罰款;問題對策

一 案例索引

2013年11月14日，河南省永城市一輛大貨車相繼被當(dāng)?shù)剡\(yùn)政、路政部門罰款，必須出示“月票”和“年票”才放行。所謂“月票”、“年票”：車主需要向永城運(yùn)政、路政執(zhí)法部門事先繳納超限罰款的費(fèi)用，分為年票、月票兩種。繳款之后就可以超載行駛，有效期限內(nèi)，不用再交罰款。當(dāng)事女車主已辦理所謂“年票”，但被告知“不算數(shù)了”還要“另外打點(diǎn)”，女車主再三求情無果，當(dāng)場服劇毒農(nóng)藥自殺后被救回。2014年1月3日，河南省交通運(yùn)輸工作會議通報了處理結(jié)果：永城市公路局流動治超大隊(duì)7名執(zhí)法人員移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任;對永城市政府及交通系統(tǒng)16名相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人分別給予撤職、降級、記過等處分。

這一實(shí)質(zhì)上暴露的是公路運(yùn)輸管理體制存在根本上的制度缺陷。

二 公路超載運(yùn)輸執(zhí)法體制現(xiàn)狀及其問題

（一）執(zhí)法主體職能交叉，一事多罰現(xiàn)象普遍

在公路執(zhí)法過程中，有四個部門都可以直接處罰貨車超載：運(yùn)政、路政、交警、城管。其中，交通局負(fù)責(zé)運(yùn)政管理，主要針對動態(tài)車輛的管理;公路局負(fù)責(zé)路政管理，主要職責(zé)是保護(hù)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施等靜態(tài)設(shè)施的管理與保護(hù);交通管理局負(fù)責(zé)交通管理，包括交通指揮、維護(hù)公路交通治安秩序等，從屬于公安部門;城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)道路市政管理，從屬于建設(shè)部門。

然而，在這四方主體之中，只有交通局與公安部門屬于國家行政機(jī)關(guān)，法律賦予其執(zhí)法權(quán)限。公路局是以企業(yè)或者事業(yè)單位的形式存在的，其執(zhí)法依據(jù)源于授權(quán)，若無授權(quán)，其不擁有罰款權(quán)。從其職權(quán)范圍上看，其罰款極易發(fā)生交叉從而導(dǎo)致一事多罰的現(xiàn)象。在貨物超載的情形下，運(yùn)政雖不能直接以超載為由進(jìn)行處罰，但超載車輛往往經(jīng)過改裝，故可以此為由開具罰單，路政則會以因車輛超載而破壞公路為由進(jìn)行罰款。這樣一來，一事多罰，極易滋生諸如前文案例中提到的非理性行為。

（二）以罰代管，本末倒置

面對超載問題，執(zhí)法部門通常只罰款，不卸貨。結(jié)果是：只要違規(guī)車輛繳納了罰款就能繼續(xù)超載上路。這種以罰款為目的的執(zhí)法歪曲了通過罰款以糾正超載行為的本意。這樣一來，簡單的罰款并沒有從根本上制止超載現(xiàn)象，對于運(yùn)輸企業(yè)來說，只要超載所帶來的利潤大于罰款額，他們就會選擇超載。

其實(shí)早在2004年，中央七部委就聯(lián)合發(fā)布《在全國開展車輛超限超載治理工作的實(shí)施方案》，要求各級交通、公安部門在治理超限超載工作中“堅(jiān)持卸載、避免重復(fù)處罰”、“必須堅(jiān)持卸載與處罰相結(jié)合”。2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)車輛超限超載治理工作的通知》也明確要求各地各有關(guān)部門要對重點(diǎn)監(jiān)管車型和重點(diǎn)地區(qū)逐步加大卸載和處罰力度。涉及治超的禁止性條款都有停止違法行為的規(guī)定，車輛沒有卸載消除違章行為的不準(zhǔn)放行。然而該類規(guī)定在實(shí)際操作中并未得到落實(shí)。

（三）罰款成為創(chuàng)收手段，增加行政抽成

罰款本是一種治超手段，其根本目的是為了禁止超載。而現(xiàn)實(shí)情況是：罰款成為行政補(bǔ)貼的重要來源。如此一來，逐漸形成了能罰則罰，不能罰也要找理由罰的罰款亂象。在利益的驅(qū)動下，公路執(zhí)法部門以罰創(chuàng)收，甚至陷入了超載等違規(guī)行為越多，他們的罰款收入就會越豐厚的怪圈。

出現(xiàn)該現(xiàn)象的根本原因在于財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)不足。我國一直通過編制管理來控制執(zhí)法人員的數(shù)量，但一些地方政府通過設(shè)置非在編人員來規(guī)避這一規(guī)定。超編人員游離于財(cái)政之外，故而劃撥給治超執(zhí)法部門人員的經(jīng)費(fèi)不足以支付其所需的費(fèi)用，通常需要通過罰款返還的方式填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的空缺，這是“公路三亂”問題存在的經(jīng)濟(jì)根源。[1]

三 完善公路行政執(zhí)法體制的建議

十八屆三中全會明確提出，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，這也是解決公路亂收費(fèi)問題的根本對策。

（一）建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的公路行政執(zhí)法體制

1.機(jī)構(gòu)整合，綜合執(zhí)法

城管應(yīng)將其職權(quán)中城市道路管理的職責(zé)納入路政部門，由路政部門統(tǒng)一行使。由于路政與運(yùn)政同屬交通運(yùn)輸部門，建議將二者納入同一管理部門，便于宏觀控制和總體協(xié)調(diào)。經(jīng)過整合，形成兩支執(zhí)法力量，即一支負(fù)責(zé)路的安全及運(yùn)輸秩序;而另一支是交警，負(fù)責(zé)交通管理。對于超載運(yùn)輸?shù)奶幜P權(quán)問題，為防止一事多罰，建議建立綜合執(zhí)法體系一次性協(xié)同解決。

2.核定編制，保障經(jīng)費(fèi)

通過科學(xué)調(diào)研確定執(zhí)法所需人員數(shù)量，科學(xué)設(shè)立人員編制并保障其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。只有權(quán)力與利益區(qū)分開來，才能保障執(zhí)法公正。

（二）完善治超的相關(guān)法律規(guī)定，為規(guī)范執(zhí)法提供法律依據(jù)

目前我國規(guī)制交通運(yùn)輸罰款相關(guān)的法律法規(guī)普遍存在著條文過于籠統(tǒng)抽象，實(shí)踐中執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過大的問題。要徹底解決超載問題頻發(fā)、執(zhí)法不嚴(yán)、屢禁不止的現(xiàn)實(shí)問題，完善相關(guān)法律法規(guī)，勢在必行。

具體說來，應(yīng)從以下兩個方面入手：

1.完善授權(quán)條款，制定罰款數(shù)額定量依據(jù)。

首先，應(yīng)對相關(guān)執(zhí)法部門在何種情形下具有罰款權(quán)限予以明確;另外，在確定相關(guān)部門具有執(zhí)法權(quán)的前提下，嚴(yán)格控制罰款數(shù)額的確定標(biāo)準(zhǔn)。中央應(yīng)對各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，以超載載貨量為定量依據(jù)，結(jié)合其他因素確定罰款數(shù)額波動范圍，嚴(yán)格禁止自由裁量權(quán)濫用。

2.統(tǒng)一罰款的程序和方法，強(qiáng)調(diào)亂罰款的責(zé)任追究機(jī)制。

在本文開頭的案例中，雙方矛盾激化的一個重要原因就是執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法，難以使人信服。法律有必要對執(zhí)法人員的數(shù)量、開具罰單的程序要求做詳細(xì)的規(guī)定以制止罰款亂象。除此之外，還應(yīng)同時規(guī)定執(zhí)法錯誤使得責(zé)任追究機(jī)制，特別是執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從而由上至下的扼殺罰款亂象。

注釋：

[1]邱曼麗.完善公路行政執(zhí)法體制的思考[J].交通企業(yè)管理，2014，29（3）：23-25.