公共政策概念辨析及發展歷程

【摘要】：公共政策起源于二十世紀的美國，在七十年代和八十年代得到了長足的發展，隨著各國政府越來越重視公共政策，有必要對其概念進行進一步的梳理。本文在先賢對公共政策的概念界定基礎上認為：公共政策是一種價值分配規范。

【關鍵詞】：公共政策；概念界定；政策執行

一、國外學者對公共政策的概念界定

1.關于公共政策的概念，首先是美國政治學家德羅·威爾遜提出的，他從政治與行政兩分法出發，認為公共政策是由具有法權的政治家制定的、由行政人員執行的法律以及法規[1]。在威爾遜看來，公共政策分為兩個過程，首先是由政治家制定政策，其次由行政管理人員來執行政策。在威爾遜的觀點里，政策制定和政策執行分屬兩個不同的階段，執行的主體也不同。當時公共管理剛從政治學中分離出來，完整的學科體系尚未形成，因此才會產生“政治家”制定政策，行政管理人員執行政策這一涇渭分明的現象，把政策制定和政策執行嚴格的區分開來。

2.雖然德羅·威爾遜首先提出了公共政策這一概念，但是把政策跟科學聯系起來，形成現代意義上獨立學科——公共政策的是美國另外一名政治學家哈羅德·拉斯韋爾。1951年，拉斯韋爾與同事丹尼爾·勒納合著的書——《政策科學：近來在范疇與方法的發展》成為現代公共政策學產生的標志。在拉斯韋爾看來，公共政策是為了解決現實問題而產生的。他指出，所謂公共政策，就是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”[2]拉斯韋爾認為，公共政策非常強調解決問題的結果和程度如何，是否達到了政策目標。并指出公共政策是對“什么人和取得多少”這一問題所做的決定。這一論斷主要涉及政策對于公共價值的分配，價值分配也一直是政策需要探尋和解決的問題，是公共政策學科主要研究的問題，就本質上，公共政策實際上就是一個價值分配的過程，減損某些當事人（某一空間）的權利，增加其義務的同時給某一群（某一空間）授益性行為或權利，在這一觀點上，戴維·伊斯頓總結為“公共政策是對全社會的價值作有權威性分配”。

3.在《公共政策導論》一書中，小約瑟夫·斯圖爾特認為公共政策指政府為了糾正某個真實的或者想象的政策問題所采取的行動或者決策的過程、系列或者模式。斯圖爾特認為，公共政策的制定者、實施者以及評估者應該是政治體制中的當權者，比如立法者、法官、行政官員以及管理人員。斯圖爾特認為公共政策是動態發展的，其變化基于公共政策產生的效果反饋過來的信息的基礎上變化著（公共政策始終在關于其效果的新的或者更好更好的信息的基礎上變化著）。[3]這一論斷跟現代公共管理學家所認為的——政策環境影響政策本身以及政策發展過程中應隨時跟蹤，以便及時反饋來改善偏差的理念是相同的。

4.托馬斯·戴伊認為：“公共政策是關于政府所作為和不所為的所有內容” ，在《理解公共政策》一書中，托馬斯·戴伊指出：公共政策主要是政府組織社會處理沖突的行為，探索政府在處理沖突時如何推行公共政策，以及推行這些政策會產生什么樣的后果。

二、國內學者對公共政策的概念界定

1.關于公共政策的概念，國內學者也結合中國實際，作出了自己的解讀，北京大學政治與公共管理學院寧騷教授認為：公共政策是經由政治過程選擇和制定的為實現解決公共問題、達成公共目標以實現公共利益的方案，作用是規范和指導有關機構、團體和個人的行動，包括法律法規，行政規章、命令，國家領導人口頭或書面的指示，政府規劃等。

2.張金馬認為，公共政策是黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人行動的準則或指南。從表象上揭示出了公共政策的意義，當然這也很符合我國的實際，政黨政策、法律規章、行政命令等都屬于這一范疇。

3.陳慶云從利益分析的角度出發，認為公共政策是政府根據特定時期的目標，通過對社會各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則。他特別指出，這種分配社會利益包含四個過程，利益選擇、利益整合、利益分配與利益落實，這種利益分配要服從于政策目標的需要，并且公共政策增進的是社會利益，這種社會利益包含社會分享型的公共利益、組織分享的共同利益以及私人獨享的個人利益。[6也就是說，從利益分配的角度來說，陳慶云認為公共政策并不單單只是為了增進公共利益，公共利益并不是公共政策追求的唯一目標，這點與寧騷教授的定義出現了細微的差別。

綜上，筆者認為，公共政策實際上是一種規范，這種規范由政府主導的公共部門制定，目的是在解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的過程中作出合理的價值分配，就本質上而言，公共政策就是公共部門進行價值分配的一種規范。這里的公共部門包含政府、非營利組織以及特定制度下的政黨，合理的價值分配不僅僅是對公共利益的分配，還包含制定過程中各種利益關系的協調，這種價值可能是分配給代表公共利益的公共部門、代表某一行業利益的企業以及非營利組織甚至代表私人利益的某一個體。

三、公共政策的發展歷程及未來發展趨勢

1.公共政策理論萌芽時期

關于古典公共政策理論時期，筆者把其歸類為從威爾遜提出公共政策這一概念開始，到拉斯韋爾《政策科學：近來在范疇與方法的發展》一書出版之前，時間跨度大致在二十世紀三十年代到五十年代之間，在這一時期，雖然有一些學者對公共政策進行了試探性的研究，但局限于公共行政范疇之下，并不能視為公共政策的發展區間。在威爾遜時代，強調公共政策是由有法權的政治家制定的、行政管理者執行的政策，這是基于威爾遜提出并且推崇的政治行政二分法而來的。

2.經典公共政策發展時期

1951年，拉斯韋爾與勒納共同出版了《政策科學：近來在范疇與方法的發展》一書，該書標志著公共政策這一學科的成立。經典公共政策理論在這一時期開始形成。拉斯韋爾認為，公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃，強調公共政策的解決問題以及結果的過程。到20世紀中期以后，系統論、控制論的發展開啟了公共政策學發展的新篇章，這一時期涌現出一大批公共政策論著，開始把統計模型、數理分析方法引入公共政策領域。萌芽時期的公共政策分析簡化了公共政策形成的程序，僅僅是從制定和執行兩方面來分析公共政策，而到了這一時期，公共政策的研究包括政策制定、政策實施、政策評估全方位的研究。

3.公共政策發展的新階段及趨勢

發展到21世紀，在公共政策領域，政策的制定和執行已經很難分開，兩者之間并非僅僅是制定之后執行的直線型聯系，雖然現代公共政策理論更加注重政策的執行，但是并不代表對政策制定的忽略，而是通過執行結果的反饋，隨時修正政策缺陷。

由于公共政策關聯的學科很多，現代公共政策建立在統計學、管理學、政治學的基礎上的，因此，跨學科的綜合性研究成為未來公共管理學發展的一大趨勢，綜合性的公共政策發展更多考慮的是協調發展，也就是說，公共政策的制定和執行更加理性。通過嚴格的政策分析確定政策模型，隨時跟蹤、反饋，及時修正。

參考文獻：

[1]小約瑟夫·斯圖爾特.公共政策導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[2]徐珊珊、尚秋謹.透視公共政策本質特征——從公共政策概念出發[J].廣西社會主義學院學報，2007（4）.

[3]林永波.張世賢.公共政策[M].臺北.五南圖書出版公司，1982.