以英國為例看PPP模式理論

【摘要】：政府與社會資本合作模式的運行具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享、風險分擔。英國推廣PPP模式的相關實踐給我國以重要啟示。推廣運用PPP模式，需要加快PPP法律法規體系建設；培育契約精神，積極推動法治化契約制度建設；創新金融支持模式，多方合力支持 PPP機制推廣；建立規范系統的監督管理機制，防范財政風險。

【關鍵詞】：PPP模式；融資模式；政府購買服務

一、PPP模式的理論闡釋

PPP模式的起源可以追溯至18世紀歐洲的收費公路建設計劃，但其在現代意義上的形成和發展，主要歸于新公共管理運動中以引入私人部門積極參與為核心內容的公共服務供給的市場化改革。20世紀70年代，英美國家為解決經濟蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入私人部門參與公共項目建設運營，同時將 PPP模式運用于公共政策領域，并為規范、推進該模式出臺了一系列的政策，極大地促進了公私合作伙伴關系的發展。在新公共管理運動將私人部門引入公共服務領域的基礎上，1992年，時任英國財政大臣拉蒙特提出的私人融資計劃成為公共服務領域引入市場化競爭后進一步推動政府與私營部門合作的重要模式，并于1997年在全社會公共基礎設施領域較全面地推廣。20世紀70年代至今，世界各國在城市和區域重大設施的項目上陸續嘗試實施 PPP模式。PPP模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

PPP有多種譯法。如公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公私機構的伙伴合作、民間開放公共服務、公共民營合作制等。在歐美和世界上其他地區，尚未達成一致的準確解釋，其相關實踐正在發展中。聯合國發展計劃署（1998）認為， PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式， 合作各方可達到比預期單獨行動更有利的結果。 合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

綜上可看出，盡管對PPP沒有形成完全一致的表述，但可發現PPP的一些共同特征：一是公共部門與私營部門的合作，合作是前提，每個概念中都包含合作這個關鍵詞。二是合作的目的是提供包括基礎設施在內的公共產品或服務。三是強調利益共享，在合作過程中，私營部門與公共部門實現共贏。四是風險共擔。

二、英國PPP模式的基本特點

英國是較早采用PPP模式的國家，其采用的PPP模式主要分為兩大類：一類是特許經營；另一類是私人融資計劃。PPP項目中，凡是由使用者付費的稱為特許經營；凡是由政府付費的就稱為私人融資計劃。

歸納起來，英國PPP的基本特征是：

第一，公共部門與私人部門達成長達15-30年乃至更久的長期的合同關系，約定由私人部門參與提供傳統上應當由政府提供的公共物品，特別是需要大量資金和復雜建設技術的道路、橋梁、地鐵等基礎設施，也包括監獄、公立醫院和學校乃至國防等其他方面。

第二，在PFI/PPP合同項下，私人部門根據情況可能負責設計、建造、融資、運營和管理有關項目資產以按照合同中設定的標準和數量提供公共產品或者服務。

第三，公共部門負責識別所需的公共產品和服務并訂立明確的標準，根據該標準甄選私人部門合作伙伴，并根據私人部門對合同項下義務的履行情況，即是否按照預先的質量及數量標準提供了公共產品和服務，向私人部門支付相應費用。

第四，私人部門設計、建造、融資、運營和管理有關項目資產并提供公共服務和產品的成本及期待的投資收益將通過公共部門支付的費用得到補償，最終項目資產的所有權根據合同約定可以繼續由私人部門保有或者移交至公共部門。

三、我國PPP模式的推廣運用策略

推廣運用PPP模式，是我國促進經濟轉型升級、推進新型城鎮化建設的必然要求，也是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的機制創新，更是深化財稅體制改革、構建現代財政制度、完善現代市場經濟體系的重要內容；同時，也是公共部門對契約理念的尊重和對契約約束力的認同，有助于全社會契約精神的培育。

無論從國際經驗還是國內發展實踐看，PPP模式發展潛力巨大。從項目投資情況看，2013年我國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比尚有較大的差距。2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發展空間巨大。從企業方面看，30多年來，民營企業的資金力量越來越雄厚，且希望在PPP模式下拓寬新的發展空間。PPP項目適合一些偏好于取得長期、預期性高的穩定回報的企業， 這類企業實際上在現實生活中為數可觀。 從環境看， PPP 模式所體現的共贏、多贏的機制，從決策層到財政部門，再到地方政府層面的相關各方，越來越得到認同。在工業化、城鎮化、市場化、全球化、信息化進程中，以PPP模式推動社會資本、民間資金與政府間的互動與有效合作，有著十分廣闊的前景。

具體而言，推廣運用PPP模式需著重考慮以下方面：

（一）加快PPP法律法規體系建設

PPP概念下的新型公私合作模式客觀上要求高度的法治化、規范化和追求契約精神。黨的十八屆四中全會已對我國全面推進依法治國作出頂層設計，“法治化”與PPP的機制創新正好形成緊密聯系，客觀上對法治化程度低的現實問題提出了迫切的改革要求。

進一步完善現有的法律法規對PPP項目的支撐。從實際情況看，PPP項目由政府和社會資本構建合作關系的本質特征，要求對相關的國家和地方各個層級的政策融會貫通，這是達成PPP 項目合作協議、維護政府和社會資本雙方合法權益的法律基礎所在。此外，司法保障體系規范PPP項目也非常重要。

（二）培育契約精神，積極推動法治化契約制度建設

PPP模式中，政府部門、私人部門和公眾之間存在多重契約關系：第一，政府部門與公眾之間存在契約關系，這種契約關系以政治合法性為背景，以憲法為框架，由政府在憲法范圍內活動為公眾提供公共產品與服務，針對公眾的需求履行承諾。第二，政府部門與私人部門之間形成契約關系，這種契約關系以雙方就具體項目或事項簽訂的合同為基礎，由政府部門與私人部門通過合作來提供公共產品與服務。第三，參與PPP的非政府的企業和專業機構、社會組織之間形成契約關系，在PPP總體契約中承擔公共產品與服務的供給，回應公眾的訴求。

（三）創新金融支持模式，多方合力支持 PPP機制推廣

一方面，財政部應加快推進完善PPP融資支持政策。 一是設立中央財政PPP 融資支持基金，考慮通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP 項目提供資金支持。在項目開發成功之后，由投資人把前期墊付的費用補償回來，回到資金池里面，相當于資金得到循環利用。二是盡快制訂完善現有專項資金管理辦法，將PPP項目納入支持范圍。三是建立PPP項目投資交流機制。

另一方面，金融機構要積極創新融資管理方式和融資產品，以更好地匹配 PPP項目的融資需求。運用商業銀行貸款、信托、基金、項目收益債券、資產證券化等金融工具，建立多元化的項目融資渠道，根據項目建設內容匹配相適應的融資方式，降低融資成本，提升資本運作效率，發揮PPP模式的優勢。

參考文獻：

[1]（美）E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002

[2]賈康、孫潔：《公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》 2009（10）