我國地方立法中存在的問題及解決策略

【摘要】：地方立法是地方人大及其常委會的一項重要法定職責，對于施行法律法規、推動和保障地區經濟社會發展至關重要。地方立法的質量是地區治理能力和治理水平的重要標志。地方立法應當堅持圍繞中心、服務大局、關注民生、助推發展的理念，做到注重現實、明確目的、找準視角。我國立法法及相關法規和規章對公眾參與地方立法均有一定的規定，但整體上仍存在參與范圍規定不夠廣泛，參與形式規定不夠多樣，參與程序規定不夠具體，參與效力規定不夠明確等問題。

【關鍵詞】：地方立法；法制化；公眾參與

一、地方立法概述

（一）地方立法的涵義

地方立法的涵義有廣義和狹義之分。廣義的地方立法既包括有地方立法權的地方國家權力機關制定地方性法規的活動，也包括有規章制定權的地方行政機關制定地方政府規章的活動。狹義的地方立法僅指前者。本文是從狹義的地方立法來研究公眾參與的問題，且本文所稱的公眾是指其權利義務將受到地方性法規內容影響的公民、法人或其他組織。

（二）公眾參與地方立法的理論基礎

地方立法公眾參與的理論基礎是人民主權原則和協商民主理論。人民主權原則的內涵是一切國家權力都來自人民，其中包含著機會平等地參與民主的意識形成的過程這種主觀權力。協商民主理論強調通過完善民主程序、擴大參與范圍，使得自由平等的公民能夠參與到公共生活中，并進行例行對話與協商，從而賦予立法和決策以合法性。地方立法公眾參與具有增強地方立法的正當性，促進立法內容的科學性和有效性等重要的現實意義。

二、我國當前地方立法中存在的問題

（一）公眾參與地方立法的范圍規定不夠廣泛

地方立法和中央立法一樣，是一個范圍非常廣泛的系統工程，它本身既包括立法規劃的建議，也包括立法具體項目的征求；既包括立法草案的征集意見，也包括立法后的效果評估。當前對于公眾參與地方立法的法律規定，更多的幾種體現在立法草案的意見征集這一方面，這使得公眾的參與不夠廣泛。

（二）公眾參與地方立法的形式規定比較單一

從世界各國來看，公眾參與地方立法的形式應該多樣。但我國目前對公眾參與地方立法的形式基本規定為座談會、論證會和聽證會等形式。如國務院的《規章制定條例》第十四條規定“起草規章，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會等多種形式。”地方立法中也有類似規定，“列入常務委員會會議議程的地方性法規案，法制委員會和常務委員會有關的工作委員會應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”與此相反，國外相關法律對公眾參與地方立法的形式規定比較全面，如美國“在公眾參與立法機制方面，其正式和非正式聽證制度、地方行政立法調查制度、公眾提案、社會專家協助制度都較具特色。”[1]所以，相比較而言，我國從整體上來看公眾參與地方立法的形式比較單一。

（三）公眾參與地方立法的程序規定不夠具體

程序是保證公眾參與地方立法的制度性約束。只有明確規定具體、可操作性的程序才能保證公眾參與地方立法真正能實現。我國相關法律對公眾參與的眾多形式中，只有對聽證程序做了一定的規定。如《規章制定條例》第十五條第二款規定，（一）聽證會公開舉行，起草單位應當在舉行聽證的30日前公布聽證會的時間、地點和內容；（二）參加聽證會的有關機關、組織和公民對起草的規章，有權提問和發表意見；（三）聽證會應當制作筆錄，如實記錄發言人的主要觀點的和理由。

三、應對當前地方立法中存在問題的策略

（一）完善公眾參與地方立法的范圍

對地方立法的范圍應該堅持廣義的理解，其既包括立法規劃的建議，也包括具體立法項目的征集；既包括立法草案意見的提出，還包括立法實施效果的評估。立法草案意見的收集只是其中一個重要內容，當然不是唯一的內容。然而縱觀我國當前相關法律、法規的規定，對公眾參與地方立法的范圍大多只規定了立法草案意見的征集，而對地方立法的規劃、立法項目和立法實施效果的評價等環節，公眾要不要參加均沒有任何規定。

（二）完善公眾參與地方立法的形式

在當前可供查賬的相關法律文件中，對公眾參與地方立法的形式主要包括書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等形式，如果單純從縱向來看，我國相關法律、法規對公眾參與地方立法的形式規定已經不少，但如果從橫向來看，則顯然不夠。有學者指出“豐富公眾參與地方立法的方式。參與方式越豐富，公眾參與時選擇性就越強，每個人都可以盡可能選擇適合自己的方式參與地方立法，從而有效地提高公眾參與地方立法的積極性，降低公眾參與的難度。同樣，參與方式越豐富，立法機關的選擇面就越寬，在不影響公正的前提下，地方立法機關可以選擇最能提高立法效率的方法，這樣可以有效提高立法效率，降低立法成本，避免立法久拖不決的情況出現。”[2]

（三）完善公眾參與地方立法的效力

任何一個規則，其要素既包括權利和義務的明確指示，也包括法律后果的確定。如果僅有權利和義務的指引，沒有明確的法律責任，權利和義務也容易被虛化，很難在現實中得到真正的落實。事實上，如果僅僅規定公眾參與地方立法的形式、范圍和程序，而不規定如果違反這些形式、范圍和程序，應該承擔的法律后果，公眾參與地方立法也很難得到保障。當前我國相關立法對公眾參與地方立法的效力很少規定，只有國務院的《規章制定程序條例》二十三條規定。所以，在下一步，我國在修改《立法法》、《規章制定程序條例》以及相關地方性法規和政府規章的時候，必須明確規定公眾參與地方立法的形式、范圍、程序以及違反這些形式、范圍和程序的措施。只有這樣才能更好促進公眾參與地方立法的真正落實。

注釋：

[1]周春桃.中外公眾參與立法機制比較[J].中國高新技術企業，2010（28）

[2]余丹丹.行政立法中民主與參與的缺失與構建[J].中共杭州市委黨校學報，2007（5）

參考文獻：

[1]丁彩霞，王銀霞.論地方性法規立法程序的改革完善[J].內蒙古師范大學學報，2009（6）.

[2]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印刷館，1965.

[3]汪家靡.行政立法公眾參與研究[J].行政與法，2005（4）.

[4]周春桃.中外公眾參與立法機制比較[J].中國高新技術企業，2010（28）.

[5]李志羽，趙海晶.國外公眾參與地方立法的相關制度及其借鑒[J].湖北行政學院學報，2005（29）.