宏觀審慎視角下外債管理問題研究

摘 要：本文剖析了我國現行外債管理的現狀、風險及問題，建議以宏觀審慎監測分析、宏觀審慎管理工具和政策安排三個方面來加強我國外債宏觀審慎管理，規避和減小系統性風險。

關鍵詞：外債；宏觀審慎；系統性風險

中圖分類號：F832.6 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2016）06-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.11

外債是一把“雙刃劍”，它既是一種外部資源，又是一種潛在負擔，駕馭得好，可以借雞生蛋，處理不好，則可能引火燒身。改革開放后，我國逐步重視利用國外資金，開始舉借外債發展經濟，外債規模逐年增加，2015年末，我國外債余額達7595億美元，是1979年的348倍（見表1）。外債在促進我國經濟發展，引進國外先進技術和管理經驗方面起到了積極的推動作用。但同時，1982—1985年全球性債務危機、1994—1995年墨西哥金融危機、1997年東南亞金融危機、1998年俄羅斯金融危機、2008年冰島破產危機，給世人敲響了外債系統性風險的警鐘，并引發了理論界對以防范系統性風險為目標的宏觀審慎管理的思考與探索。

一、宏觀審慎管理的內涵

宏觀審慎管理理論源于金融監管實踐。20世紀70年代的國際債務問題和80年代金融自由化催生了“宏觀審慎”思想，巴塞爾委員會的前身庫克委員會于1979年首次提出“宏觀審慎”一詞。1997年亞洲金融危機后奠定了“宏觀審慎監管”的理論框架和主要研究內容。2007年美國金融危機推動了“宏觀審慎管理”從基礎理論探索走向實踐研究。宏觀審慎管理是著眼于整個金融體系，是為維護金融體系穩定，防止金融系統對經濟體系負外部溢出而采取的一種自上而下的監管模式，其核心是從宏觀、逆周期的視角采取措施，防范金融體系市場行為順周期波動和跨部門傳染導致系統性風險，維護貨幣和金融體系穩定[1]。在時間維度上，宏觀審慎管理關注風險如何隨時間的推移而不斷演變。在空間維度上，宏觀審慎管理關注風險在任何時點的分布問題[2]。

具體到外債管理領域，宏觀審慎外債管理是外債管理機構通過運用外債宏觀審慎工具，合理調控外債規模、優化外債結構以防范由外債引發或通過外債渠道引發的系統性風險。

二、我國外債管理現狀及問題

（一）現狀

1.多部門聯合監管的管理體制

從上世紀80年代起，我國就確立了在國務院領導下跨部門合作監管的外債管理模式。財政部門負責主權外債的簽約和使用；非主權外債中，國家發展改革委員會負責核定中資機構（含金融機構）中長期外債指標，外匯局負責核定中資機構（含金融機構）短期外債指標及全口徑外債匯兌管理和統計。商務部門雖不是外債的監管機構，但外商投資企業的可借外債規模由其間接核定。

2.以規模管控和匯兌管理為監管手段

當前，我國外債管理的行政審批色彩明顯，以規模管控和匯兌管理為手段。在規模管控方面，境內機構借用外債需有外債指標或額度。外商投資企業借用外債需滿足“投注差”（投資總額與注冊資本的差額），即短期外債余額和中長期外債發生額不得超過“投注差”；中資機構（含金融機構）借用中長期外債需向發改委申請發生額指標，借用短期外債需向外匯局申請余額指標。在匯兌管理方面，外債需在有真實資金需求時才允許結匯，由債務人向銀行提出結匯申請，銀行依據“展業三原則”辦理外債結匯。并且，外債結匯僅限于外商投資企業外債及政策性外債轉貸款，其他類型的外債均不允許結匯使用。

（二）存在的問題

1. 重分割，不重關聯

（1）本外幣外債管理分割

過去，外債僅被定義為境內機構對非居民承擔的以外幣表示的債務，人民幣外債并不納入外債管理范疇。當前，隨著跨境人民幣業務的推出和不斷深入，人民幣“走出去”步伐日益加大，人民幣外債作為新生事物對我國現行的外債管理提出了挑戰：人民幣外債是否應納入外債、人民幣外債應歸口哪個部門管理及如何管理。人民幣外債作為本幣外債，不涉及外匯收支，且身處我國推進人民幣區域化并逐步國際化的特殊時期，目前是由人民銀行負責其具體政策的制定與管理，外匯局則負責統計與監測。本外幣外債的管理分割，給外債全口徑宏觀審慎管理帶來不便。

（2）中外資機構外債管理分割

過去，我國積極實施“引進來”政策，以彌補我國建設資金不足和發展經濟。因此，我國對外商投資企業實行較為寬松的外債管理政策，外商投資企業只需有“投注差”，即可在“投注差”內借用外債，并且外債可結匯使用。相對外商投資企業，中資機構借用外債較為嚴格，中資機構舉借中長期外債，須經發改委核定發生額指標，舉借短期外債，須經外匯局核定余額指標，且不可結匯使用。中外資機構外債的管理分割，中資機構外債的多頭管理，不利于我國外債的市場化及宏觀審慎管理。

（3）顯性與隱性外債管理分割

外債在我國是實行登記制，境內機構借用外債需在相關監管部門辦理登記。顯然，所有的登記外債是顯性的，監管部門可以對其進行有效統計與監測。相對顯性外債，那些在形式上不表現為外債，但具有外債性質的隱性外債，如已分配未匯出利潤、未匯出轉股所得、具有固定投資回報的外商直接投資、對外擔保等，它們或表現為經常項下投資收益、或表現為直接投資項下的撤資、減資或投資收益，但其實質均為境外投資者的境內債權，它們并未在相關監管部門辦理外債登記。再如，境內機構對外擔保，形式上它不是境外借款，但它具有或有外債性質，一旦債務人違約，境內擔保人需承擔履約責任，形成事實外債。隱性外債游離于監管部門的統計監測之外，使我國的各項風險指標（負債率、償債率、債務率、短期外債與外匯儲備比率、外匯儲備與外債余額的比率等）均與實際有偏差，并相對偏小。

（4）境內銀行境外非法人分支機構管理分割

我國的外債是以居民原則進行劃分的，外債被定義為居民對非居民的負債。但在具體管理上，又不盡如此。當前，我國境內銀行在境外設立的非法人分支機構從境外機構或個人借款，是不納入外債規模管理和統計監測的。亞洲金融危機教訓表明，一國金融機構海外分支機構的債務最終是要由母行來承擔。境內銀行境外非法人分支機構的管理分割，總體上低估了我國外債規模。

2.重微觀，不重宏觀

我國當前對外債的管理傾向于對單個機構外債風險的管理，而對宏觀的、系統性風險關注度仍然不夠。準入環節，境內機構借用外債，均需到相關監管部門辦理外債登記。匯兌環節，債務人辦理外債賬戶開立與注銷、提款、結匯及還款，由銀行依據“展業三原則”對業務真實、合規性進行把控。監管環節，外債監管部門通過非現場核查、現場核查方式對資本項目外匯業務進行事中及事后監管。從制度設計上講，我國的外債管理是以防范個體清償風險為主，對系統性以及結構性風險關注不夠。

3.重順周期，不重逆周期

“投注差”模式具有管理簡單、容易操作等優點，但同時具有易于調整規模、沒有區別管理等缺陷，企業只要有“投注差”，不論其行業、規模、財務狀況，均可借外債，“投注差”若不能滿足借款需求，企業可根據需要到商務部門辦理投資總額或注冊資本變更，進而調整其借款規模。“投注差”模式下，企業舉借外債的行為帶有明顯的順周期特征，在經濟增長期，企業由于業務擴張而積極舉借外債，當經濟下滑時，企業由于業務萎縮而大規模償還外債，從而增大外債對我國經濟波動的推波助瀾作用。

三、基于宏觀審慎視角下的我國外債管理

宏觀審慎視角下的外債管理包括宏觀審慎監測分析、宏觀審慎管理工具、宏觀審慎政策安排三大要素。

（一）宏觀審慎監測分析

宏觀審慎監測分析是對外債系統性風險進行檢測和評估，發現系統性風險來源，發出風險預警，為監管部門采取宏觀審慎管理措施提供依據。

1.完善外債界定，夯實系統性風險識別的數據基礎

對外債的不準確界定，必然會導致外債相關統計數據不全面、不準確，進而影響宏觀決策。外債，顧名思義是居民對非居民的負債，即居民在將來某一時間需承擔對非居民支付特定款項責任的所有事項和行為均為外債，應全口徑地將所有登記外債及隱性外債納入外債統計與監測。對外擔保，它不是登記外債，也不是隱性外債，但它是或有外債，它隨時可能會變為事實外債，盡管它不納入外債管理，但監管機構應將其納入防范外債系統性風險的重要要素。

2.權責清晰，明確外債宏觀審慎管理主導部門

當前，外債的監管部門涉及多個部門，包括人民銀行、外匯局、財政部、發改委和商務部等，但外債宏觀審慎管理的主導部門并未明確。宏觀審慎管理是一個系統工程，多頭管理會導致政出多門、權責不清和管理混亂與低效。只有明確外債宏觀審慎管理的主導部門，正確處理好各監管部門的關系，才能確保政令統一、全局把控，更好地防范和化解外債風險。由于人民銀行本身就具有宏觀調控、防范和化解系統性金融風險、維護國家金融穩定和安全的職能，掌握著貨幣政策、匯率政策等多種手段，因此，人民銀行在外債監管中具有先天優勢，應明確其在外債宏觀審慎監管中的主導作用，負責制定外債宏觀審慎監管的政策框架，并和其他監管部門建立協調、合作機制。

3.建立預警體系，適時對系統性風險進行評估

預警指標的建立可借鑒國際上在指標選取、預警臨界值確定等方面的經驗，并結合我國實際，在設置債務率、償債率、負債率及短期外債與外匯儲備之比等國際通用的債務指標以衡量整體債務風險的基礎上，探索采用壓力測試等方法，及早發現風險源頭及其發展趨勢，提出相對應的政策措施，從而有效地防范系統性風險。

（二）宏觀審慎管理工具

1.實行比例自律管理

放開境內機構境外融資限制，改變現行的外資企業“投注差”管理模式及中資機構額度審批模式，對不同的借債主體（企業、非銀行金融機構和銀行）、不同的借款期限（短期、中長期）、不同的債務幣種（人民幣、外幣）實行統一的管理辦法，改以凈資產為基礎實施比例自律管理。對外債額度實行逆周期的階梯設置，根據企業規模設置不同的凈資產比例，企業規模越大，可借外債規模的凈資產比例越小，從而實現逆周期外債規模調控。

2.杠桿率控制

外債監管部門應具有相機抉擇權，可以根據國際國內經濟金融形勢、國際收支形勢的變化，通過杠桿率對境內機構可借外債規模進行控制，以便監管部門把握調控外債風險的主動性。

一是期限風險系數。短期外債，期限短，流動性強，風險較高。中長期外債，期限長，流動性弱，風險較低。因此，在借款額度上，對不同期限的借款設定不同的風險變量系數，以控制期限錯配風險。

二是幣種風險系數。外幣外債，借外幣，還外幣，而債務人收入大多是人民幣，較易引發債務人的貨幣錯配風險。而人民幣外債是本幣外債，不存在貨幣錯配風險。因此，在借款額度上，對人民幣外債和外幣外債設定不同的風險變量系數，以控制貨幣錯配風險。

三是行業風險系數。不同歷史時期，我國從宏觀調控及防范風險考慮，會對某些特定行業予以重點調控，當前如房地產業。這些行業往往具有高敏感、高風險性。因此，在借款額度上，根據行業類型設定行業風險變量系數，從而在監管導向上提高此類企業的抗風險能力，促進經濟結構的調整和改善。

3.建立外債存款準備金制度

借鑒國際上采用的無息準備金、資本流動稅等工具，建立對系統性風險的應急治理預案，提升危機治理能力。如在外債流入規模過大時，對借入的外債按照借款金額的一定比例征收無息存款準備金，既增加投機資金的流入成本，又可增強我國防御外債風險的能力。

（三）宏觀審慎政策安排

宏觀審慎政策安排是外債監管政策與宏觀調控政策的協調。外債不發生系統性風險需要人民銀行、外匯局、發改委、財政部、商務部等部門的共同努力和相互配合。因此，宏觀審慎政策安排必須建立多方合作的制度框架，明確各方在宏觀審慎管理中的地位和職責。外債監管政策和宏觀調控政策應根據宏觀審慎分析結論和風險預警提示及時調整，統一協調，防范系統性風險的發生。同時，為有效開展宏觀審慎管理工作，應建立各部門信息共享機制，促進外債監管信息及時、全面的共享和流動。

（特約編輯：苗啟虎）

參考文獻：

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[2]Andrew Crockell.Marrying the Micro-and-Macroprudential Dimensions of Financial Stability[M].BIS Speeches，Se-

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