我國住房公積金制度公平性芻議

摘 要：住房公積金制度作為我國住房保障體系的重要組成部分，其設立的初衷就是為了幫助中低收入階層解決住房問題，促進住房消費，提升居住質量，但其制度公平性卻一直引發各界廣泛爭議。本文基于我國現行的住房公積金制度公平性視角，通過梳理已有相關文獻，從其受惠群體、繳存標準、使用機會和收益分配等四個方面進行歸納總結，以期為今后我國住房公積金制度研究和改革提供思路參考。

關鍵詞：住房公積金；公平性；改革方向

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2016）06-0080-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.16

公平性是福利經濟學永恒的話題，作為我國住房保障體系的重要組成部分，住房公積金制度集普遍性、強制性、福利性和返還性等諸多特點于一身，其公平性更是備受各界關注。自1991年上海市借鑒新加坡的經驗首次建立住房公積金制度以來，目前全國已有2.17億人參與了這項制度，且有近1億職工通過使用住房公積金解決了住房問題，住房公積金制度對于我國住房市場的發展做出了重大貢獻。伴隨著經濟社會的快速發展，我國住房市場正處于持續變革之中，住房公積金制度的缺陷在實施過程中也逐漸暴露出來。就其公平性而論，我國現行的住房公積金制度存在參與機會、使用規則以及分配結果等方面的不公，城市中低收入群體的住房問題并未得到根本性解決[1-2]。

十八屆三中全會明確提出要建立公開、規范的住房公積金制度，就是要著力解決包括其公平性缺失在內的各種問題，使其更加符合新常態下我國住房市場發展的新要求。近些年來，眾多學者圍繞著我國現行住房公積金制度的公平性問題展開深入探討，取得了十分顯著的研究成果。本文正是從住房公積金受惠群體、繳存標準、使用機會以及收益分配等四個方面對現有文獻進行綜述，以期對我國住房公積金制度的公平性問題有更為完整和清晰的認識。

一、受惠群體公平性研究

數十年來，許多新興經濟體和發展中國家都相繼推出了各項住房政策，強烈刺激了住房市場的迅猛發展，但這種長時間的有限公共參與（limited public involvement）社會住房生產也留下了諸多后遺癥[3]。住房公積金制度作為我國重要的住房政策之一，目前其保障范圍僅定位于城鎮在職職工，而大量的個體勞動與自由職業者以及包括廣大農民工在內的新市民等，仍然處于住房公積金的覆蓋盲區[4]。這種覆蓋面的有限性必然會導致其受益群體的分布不均，顧澄龍（2015）等基于我國2005—2011年55個大中城市的面板數據對住房福利進行了系統分析，研究發現對于未加入住房公積金制度的城鎮居民而言，他們將會付出13.5%的額外購房成本[5]。盡管住房公積金制度在我國已經實施了近25年，對絕大多數城鎮新市民而言，他們的“候鳥式”生活狀態并未從根本上得以改變。如果將廣大新市民也納入住房公積金的保障范圍，那么該群體的購房融資能力和支付能力都將會顯著增強，同時其住房條件也將會得到進一步改善[6]。

我國現行的住房公積金制度因覆蓋范圍受限導致了其受惠群體的不公，因此，針對這一制度局限性，大部分地區仍然需要在擴大公積金覆蓋面上下功夫，應該緊緊圍繞其制度屬性，更加明晰政策性住房金融的定位，著力推進中等和中低收入者的住房消費，進一步發揮住房公積金的住房保障作用[7-9]。與此同時，我們應該清楚地意識到，進城務工的農民工屬于有素質群體，農民市民化的過程絕非僅僅是其社會身份或者職業的轉變，也不僅僅表現為他們居住空間的地域轉移，更值得強調的則是其思想意識、角色觀念、社會權利以及行為模式等一系列的變遷。因此，不論從素質層面抑或是城鎮化的角度來說，在以農民工為代表的新市民群體中實施住房公積金政策在理論上是完全可行的，并且是多贏的[10]。正因為如此，王先柱、張志鵬（2015）則建議不僅可以考慮將自由職業者、個體工商戶以及其他靈活就業人員納入住房公積金制度的保障范圍，同時還可以嘗試讓城鎮穩定就業的農民工等新市民依法繳存個人住房公積金。

我國住房公積金制度是在住房建設資金嚴重匱乏、城市居民住房矛盾十分突出等特定的歷史背景下建立的，隨著經濟社會的迅猛發展，加上城鎮化進程的不斷加快等，這種住房矛盾逐漸在新市民群體中日益凸顯出來。為了實現全面建成小康社會的奮斗目標，構建更加公平公正的社會秩序，本著住有所居以及共同富裕的原則，就必須要以解決中低收入群體的住房消費問題為宗旨，并且要逐步擴大住房公積金的保障范圍。

二、繳存標準公平性研究

由于我國現行住房公積金的計繳比例采用的是區間浮動制，不同的行業及企業之間存在較為嚴重的“肥瘦不均”現象，繳存比例差距極值甚至達到百倍，這必然會引起住房公積金收益與收入水平高度正相關的“馬太效應”[11]。住房公積金這塊窮人的“福利餡餅”如今卻為富人“錦上添花”，進一步加劇了社會收入分配差距，喪失了其本應具備的公平性原則。更為嚴重的是，住房公積金因其繳存基數以及繳存標準不統一，逐漸有淪落為財富轉移和逃稅避稅工具的嫌疑[12]。肖作平、尹林輝（2010）基于34個大中城市的經驗證據，指出房價、住房投資、生產總值、城市人口等諸多因素會對住房公積金的繳存比例產生不同程度的影響，并且我國的市場化進程、非國有經濟的發展以及要素市場的發育程度等也是其繳存比例的重要影響因素[13]。由此可見，我國現行住房公積金制度在繳存標準層面存在較為不公的現象。

針對目前我國不同地區住房公積金繳存比例不公平的現象，中央政府應該以全面增強我國住房公積金系統的資金流動性為重點，依據各地區房價、國內生產總值等宏觀經濟指標對公積金繳存水平進行指導和調控[14]。應該根據職工的收入狀況合理制定其住房公積金的繳存比例，讓職工及單位都能承受計繳負擔[15]。同時，楊巧（201

4）認為公積金制度作為一項住房保障政策，其在繳存比例上應該要更加注重層次性及差異性。也就是將住房公積金的繳存與居民的收入狀況相掛鉤，中低收入群體的計繳比例和貸款門檻要適度放低，而相應提高高收入群體的繳存比例及貸款要求，以此均衡住房公積金的政策受益面[16]。路君平（2013）強調必須要嚴格遵循住房公積金繳存比例“限高保低”的總體思路，依據現實情況進一步規范住房公積金的繳存比例和繳存基數[17]。陳友華（20

14）則提出要對計繳比例進行統一規定，并且對計繳基數進行限定，以此適度改變當前住房公積金“低存低貸”狀況與其享用條件的設置。除此之外，周京奎（2012）還指出要采取有效措施減少包括居民收入等在內的各項不確定因素，降低這種不確定性對于住房公積金繳存產生的影響[18]。

綜合來看，學者們對于住房公積金繳存標準的公平性問題及解決對策眾說紛紜，觀點不一。就現有研究而言，我國現行住房公積金制度繳存標準不公的現象較為突出，這不僅會打擊社會群體參與住房公積金制度的積極性，還會促使偷、逃、騙公積金等各種不良現象的發生，讓制度的實施效果大打折扣。同時，還要防止住房公積金因繳存標準的漏洞使其成為避稅工具，造成居民收入差距的增大以及國家稅收的流失。因此，要特別重視現行住房公積金制度在繳存標準方面的制度設計缺陷，結合我國不同地區實情，適當降低當前住房公積金繳存比例，允許生產經營困難企業申請緩存，這將有利于實現社會資源跨期配置的帕累托效率。

三、使用機會公平性研究

作為住房公積金制度的發源地，新加坡早在上個世紀50年代就開始實施這一政策，這對于新加坡低成本、高質量、高密度、可持續的保障性住房建設以及促進住房消費發揮了重大的歷史作用。住房公積金政策的實施本質上是通過調配廣大人民的資源，實現了高效率和高水平的住房公共投資[19]。就住房公積金的使用機會而言，目前我國公積金貸款的條例設置尚不科學，貸款政策調整變動較為隨意，這不利于廣大繳存群體公平地獲取公積金貸款，也不利于公積金的科學使用[20]。同時，住房公積金的使用及其影響效應存在著十分顯著的收入、單位類型、職業類型以及職稱等諸多層面的差異性[21]。也有部分學者對于當前我國住房公積金的使用狀況予以了較為直接的抨擊。周威、葉劍平（2009）一針見血地指出住房公積金既非“社會福利”又無“保障功能”，其制度實施的實際效果甚至導致了“多數人受損、少數人受益”的社會不公現象[22]。相比較商業銀行，住房公積金的有限優勢在于其向繳存人發放的貸款利率稍低于商業銀行個人住房貸款利率，但其并不能改變勞動的供求關系，因此公積金也就難以增加參與者的收入水平，它只不過是將勞動者的部分應得收入轉變成了由個人及單位共同繳納的“儲備金”而已。

住房公積金的使用機會公平性一直飽受學界質疑和批判，為了扭轉這一尷尬局面，使住房公積金擺脫窘境，楊黎明、余勁（2013）基于2002—2011年我國七個二線城市的年度面板數據，提出應該要繼續實行差別化的住房公積金信貸政策，并且要充分發揮公積金政策在保障住房剛性需求層面的積極作用[23]。何代欣（2015）立足于我國住房市場的基本事實，系統性地梳理了新加坡住房公積金制度的歷史脈絡及最新進展，指出信息不對稱和福利效應不顯著是當前我國住房公積金改革所面臨的重大問題。此外，還應該適當拓展公積金貸款范圍，切實精簡貸款流程[24]。同時還可以考慮繼續擴大公積金貸款的優惠程度，讓居民更多地享受到住房公積金帶來的購房便利，不斷加快構建全國性個人住房抵押貸款擔保體系，推進住房公積金制度在公眾使用機會方面的改革與完善[25]。

總的來說，我國現行的住房公積金制度在使用機會上存在“劫貧濟富”的嫌疑，并且該制度所謂的普惠功能也被諸多學者認為是“偽福利”命題，相比較而言，現行住房公積金貸款政策的使用效果也遠遜于商業銀行住房貸款制度。由于公積金政策與我國的經濟社會轉型、財稅體制改革以及社會福利制度構建等高度相關，因此在其下一步的改革中，要著重解決住房公積金使用機會的公平性問題，努力使其真正成為一項“取之于民，用之于民”的普惠性住房金融。

四、收益分配公平性研究

改革開放以來，各項事業所取得的成就令世人矚目，可城市居民住房問題卻一直沒有得到根本性解決，住房公積金制度的引入旨在通過收入再分配的方式解決城市居民的住房問題[26]。我國現行的住房公積金增值收益專戶存儲，用于建立公積金貸款風險準備金、管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。換言之，雖然住房公積金屬于職工個人，但其增值收益卻歸地方政府，這種制度定位導致職工的義務和權利嚴重脫節[27]。也有學者認為，住房公積金不僅體現了住房保障體系的不公，同時還進一步擴大了這種不公，成為了收入分配差距的“放大器”，并且職工群體尚無有效路徑履行自己的發言權及監督權[28-29]。也正是因為如此，我國的住房公積金制度才被戴上“富人俱樂部”的帽子，并廣受國內外學者的詬病。并且圍繞著公積金增值收益的分配問題，理論界形成了國家所有和個人所有兩種相對的觀點。朱曉喆（2011）卻認為，在當前這種城市住房矛盾突出和公積金制度理念發生轉變的形勢之下，探討公積金增值收益“姓公還是姓私”的問題是無解的，因為國家所有或者個人所有都無法克服住房公積金在法律邏輯及價值判斷上的內在矛盾[30]。

陸婭楠（2014）認為要想破解公積金改革的各種難題，首先應該明確其增值收益的歸屬權。同時，不可較為隨意地更改住房公積金的增值渠道，應依法合理分配其收益[31]。萬卉（2015）建議要明確公積金專戶存款執行金融同業存款利率，進一步擴大其保值增值的渠道，以此彌補住房公積金制度強制性所導致的社會損失[32]。朱曉喆（2011）結合孳息原理，基于法學視角批判了把住房公積金收益余額納入國家財政的做法，提倡將其用于廉租房建設，更大程度地惠及全社會公民。王開泉（2015）更是指出應將住房公積金制度逐漸向住房合作銀行的方向進行改革。除此之外，還可以將靜態收繳模式動態化，并運用公積金生成及流出參數互動規律，以此實現其收支互動、良性循環[33]。楊繼君（2009）等甚至提出可以通過企業間的有效磋商，嘗試著在供應鏈中建立聯盟公積金制度，從而實現公積金收益在聯盟成員中公平合理地進行分配[34]。

收益分配問題直接關系到住房公積金制度的外在公平性，按照住房公積金的私有屬性來理解，則其增值收益的所有權應歸繳存職工所有。因此在隨后住房公積金制度的完善中，要避免將公積金收益余額上交地方財政，提高職工參與該項制度的積極性；再者，不論從法律邏輯還是從經濟原理層面來講，住房公積金增值收益的私有化符合社會公眾的根本利益，能夠促進社會的公平發展。同時，隨著我國經濟社會的轉型與發展，住房公積金制度應該在構建全社會住房保障體系中扮演重要的角色。

五、結語及啟示

我國住房公積金制度在法律上具有強制性、在功能上具有互助性、在本質上具有福利性、在使用上具有專用性，是一項具有長期性住房保障目標的住房儲蓄制度。但伴隨著其制度弊端日益顯現，住房公積金未來的出路仍是一個值得慎重思考的問題[35]。就其公平性而言，盡管《住房公積金管理條例》的制定與修改都著重強調制度公平性，可政策落地卻未盡人意，學術界認為住房公積金主要存在受惠群體、繳存標準、使用機會以及收益分配等方面的不公，而制度設計、治理結構與金融因素等的軟肋是其缺乏公平性的真正原因[36]。我國新一輪的住房公積金制度改革已是勢在必行，促進公平、盤活資金、釋放潛力、支持消費已成為下一步住房公積金改革的重心[37]。

歸納現有相關研究發現，雖然其對我國住房公積金制度公平性的研究取得了較為豐碩的成果，但依然存在幾個方面的不足。目前關于住房公積金公平性的研究以定性研究為主，實證研究較少，且多是分散式研究，缺乏整體性和系統性。就其實證研究而言，微觀及中觀研究證據尚且不足。同時，對公積金公平性一般性介紹較多，而針對性深入研究不夠；對其改革建議提得較多，理論分析相對較少。此外，現有文獻未能有效結合相關歷史背景，導致其容易站在雙向對立面，片面夸大或者過于貶低，因此未能對我國住房公積金制度公平性給予公正合理的論述及評價。鑒于此，未來應該梳理我國住房公積金制度的演化脈絡，聯系經濟社會及住房市場的發展軌跡，立足其制度屬性，將理論分析與實證研究有機結合，從宏觀、中觀及微觀這三個層面入手，對住房公積金制度的公平性予以客觀公正地評價，科學地指出其優勢與不足，進而為其進一步完善提供思路，使得住房公積金制度揚長避短、與時俱進，為我國住房市場穩定健康發展做出更大貢獻。

（責任編輯：張恩娟）

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