來賓B電廠的BOT之路

2015年9月，我國電力行業第一個BOT項目來賓電廠B廠結束特許經營期，如期移交給廣西政府。這一項目是當時國家批準的4個BOT試點項目之一，是唯一一個堅持到期的項目，也是目前為數甚少的至今依然運行良好的PPP項目。

在中國財政學會PPP專委會舉辦的第13期中國PPP沙龍上，廣西投資集團來賓發電有限公司總經理助理曾靖山對這一項目做了詳細介紹。項目特點

上世紀80年代末，我國電力極為缺乏，但又限于資金不足，電廠建設滯后。當時廣西政府計劃投資建設的來賓電廠，不得不分為A電廠與B電廠項目，A電廠于90年代初建成投入運營，B電廠資金遲遲無法落實。廣西政府便將其當作獨立建設項目，以方便引進外來資本。1995年5月10日，原國家計委批準來賓B電廠作為國家第一個BOT試點項目。

據曾靖山介紹，整個BO項目由四個主體組成，一是廣西政府，主要通過設立BOT項目辦公室（以下簡稱“BOT辦”）對整個項目進行管理；二是法國電力國際集團，即法國電力亞太，是項目公司的主要投資方。項目公司前期由法國電力（占股60%）、阿爾斯通（占股40%）組成的聯合體投標，獲得項目的運營權。阿爾斯通退出后，法國電力牽頭又組織了包括國內兩家公司組成的項目公司，并占股85%，對電廠進行專業的運營維護；三是電網公司，即電廠所發電力的賣給方；四是建燃公司，即向電廠提供燃煤方。廣西建設開發公司（后改為廣西投資集團），則作為政府授權代理人全程參與。

項目獲得批準后，廣西政府就設立了專門的機構進行管理，即廣西來賓B電廠BOT項目領導小組.最初以自治區副主席作為組長，各相關政府職能部門都參與（后期人員有多次調整）。BOT辦是領導小組的日常辦事機構，設在廣西建設開發公司，從項目準備期到運營期結束一直存在，在前期爭取多項原國家計委的批文，建設期和運營期的日常管理、支持獲得國家相關部委稅收優惠政策，以及土地、供水、供電、通訊、道路、鐵路、社會環境關系方面都發揮了積極作用。

“所有項目涉及到的協調都由BOT辦出面，而不是項目負責人出面。”中國財政科學院研究員孫潔將這一點當做本項目成功的經驗之一，“因為PPP項目看起來是某個部門的一個項目，實際上需要各個部門的配合才能順利實施。”

在社會資本選擇上，本項目完全以國際競爭的方式引進境外投資主體。1995年12月8日，廣西政府進行國際招標，邀請了所有列入名單的投標者參與投標，招標階段一切流程公開透明。招標方案中，電價是最主要的因素，比重達到總分的60%。此外，設備提供、融資成本、建設工期等也是重要影響因素。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長孟春指出，在這一過程中，政府制定了詳細的時間表，堅持按照計劃執行，編制招標文件、評標都由專業水平比較高的第三方機構完成，這不僅有利于選擇最合適的合作方，還大大提高了招標階段的效率。孫潔認為，這也為中央政府和地方政府樹立了良好的形象。

同時，孫潔還指出，充分重視聯合體的作用是本項目一個很重要的特點。“為什么要重視聯合體以及聯合體中的運營資源呢？因為PPP是‘讓專業的人做專業的事’，聯合體中有的融資能力強，有的具有管理經驗，有的擅長設計，把各種能力綜合放在一起才能達到這一目標。”而且從PPP實踐看，一些比較成功的PPP項目如北京地鐵四號線等都很重視聯合體，尤其是聯合體中是否有運營資源，后者才是政府著重考量的因素。

幾乎所有與會專家都提到了廣西政府重諾履約的契約精神。比如BOT辦在涉及到部門協調、優惠政策等方面關鍵性作用的發揮；比如規定社會資本方從項目運營中獲得的收益，在扣除費用和繳納稅金后，可以換成外匯匯到境外；根據特許權協議，每個運營年廣西電網最低電收購量為35億千瓦時，在后期電力供應供大于求時，為保證履行協議，優先采購B電廠的電；在動態調價、匯率、煤炭價格上漲等問題中的協調和協助等，成為項目順利推進的關鍵保障。

風險識別至關重要

來賓B電廠的電力主要輸送到廣西電網。電廠主要設備是兩臺燃煤發電機組，發電燃煤由廣西政府下屬的廣西建燃公司組織，與A電廠共用卸煤設備。電廠的主要營業模式是從礦方購買燃料，經過運行發送電力賣給電網公司，在這個營業模式中，燃煤占到運營資本的70%左右。

協議簽署時，煤炭價格低迷，且得到原貴州煤炭廳“每年供應百萬噸電煤”的承諾，項目各方都未意識到煤炭價格與供應方面的風險。2004年后，煤炭價格大漲，燃料電價一路走高，貴州2011年還封堵了煤炭出省的通道，征收高額的煤炭調節基金。但當時電網的銷售電價沒有調整到位，B電廠的收購電價遠高于全區平均電價，引發了市場列項目電價的質疑。

因與境外投資者合作，匯率問題也做出了約定，即如果由于政策變化導致人民幣與美元的兌換利率變化幅度在5%以內，不允許調整電價。結果到第二個運營年，人民幣對美元匯率上升，但未超過合同中擬定的變化幅度，廣西政府不得不多支付1000多萬元。而政府對匯率風險估計過高而選擇了固定電價測算體系，導致后來電階持續上漲成為政府的一個包袱。

最終，燃料價格上漲和匯率問題帶米的損失，政府都承擔了。對此，孟春特別指出，PPP項目周期長，風險管控至關重要，所有可能發生的風險都應該有預案，謹慎應對，避免犯經驗主義錯誤。在風險識別階段，鑒于PPP項目的長期性和復雜性，很難用某種特定方法來全面準確地識別。因此，他建議相關部門在PPP項目準備階段多研究文獻和案例，并借助資深機構，盡可能全面識別出風險，為風險評估和風險管控做準備。

風險分擔是PPP的核心問題之一，解決的是產生不確定性后果后，誰來承擔、怎么承擔的問題。孟春分析指出，在本項目協議中規定，廣西政府主要承擔政治和法律風險，項目公司主要承擔建造、運營、技術和財經風險，雙方共同承擔不可抗力風險。“很顯然，這只是一個很原則的規定，相對來說比較簡單，不大能夠滿足現實需求。這給我們一個教訓，今后在簽署協議時，風險分擔這部分應該盡可能地具體。”

盡管出現了這些問題，從實際情況看，本項目在制度和合同安排上總體還是頗為成功的。合理的制度為各種沖突、變化、風險的管控提供了一個良好的原則和溝通的框架，避免了各種變化影響項目的執行。比如在合同簽訂的時候對邊界條件的收益影響進行界定，為以后法律、稅收、環保要求的變化預留合理的調整空間，尤其企業所得稅的調整，通過減收電費的方式降低上網電價等。

在孫潔看來，本項目在運營方面還提供了一個很好的借鑒，即項目在實施過程中設有收入的專用賬戶，項目收入全部納入專用賬戶而非直接進入項目公司賬戶。“現在把PPP項目納入政府采購，涉及到財政支出部分一定會納入財政預算。但更完善的做法，是將PPP項目收入也納入財政預算。如此，不僅有利于政府了解項目整個運營成本，更重要的是，它可以有效實現PPP收益‘盈利而不暴利’的目標。”