政府投融資方式變革

經濟新常態下，財政收入增速放緩，收入增長整體乏力。在2015年，我國有些省份財政收入出現負增長，部分基層財政面臨“保工資、保基本、保運行”壓力。而同時，地方政府支出壓力加大。面對當前形勢，政府投融資方式的變革再次進入公眾視野。

錢從哪兒來？

這成為當前地方政府面臨的一大現實問題。在政府投融資方式的轉型與創新中可以找到問題的答案。財政部財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，這包括地方政府債券發行、PPP模式、公共投資的基金化管理以及地方政府投融資平臺等幾種主要形式。

有觀點認為，正是在經濟新常態的催化下，使政府投融資方式轉型與創新的主題進入改革快車道。對此，趙全厚分析說：“其實早在新常態前的2010年，國務院印發的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）中針對地方政府融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等問題，提出對融資平臺進行清理規范，以有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定。任當時的背景下，就已經定下來要進行政府投融資平臺的轉型與創新。”

據方正證券高級宏觀分析師楊為教分析，引發達一轉變出現實質性進展的時間節點在2011年，“當時出現了一個標志性的事件是在2011年三季度，上海、云南城投出現風險，市場意識到整個城投平臺正在孕育著巨大的風險，所以從那個時候起城投公司開始受到一些窗口指導式的遏制。到了2012年政府換屆以來，新政府劉城投管控應該說是更緊了，所以在2013年，一方面放開了地方政府債券發行，另一方面也是在醞釀城投債的發行要逐步退出。”

“雖然說也有其他政府投融資方式，比如政府存量資產金融化設計等等也正在做，但是目前政府投融資的主要方式還是上述列舉的幾種。”趙全厚說。

轉向哪里？

政府投融資方式轉型的主要核心是從以傳統的融資平臺為主導的地方政府投融資方式轉化到以地方政府發債融資為主的投融資方式。同時政府開放公共領域接受社會資本合作。

這樣轉型的目的是讓地方政府的債務公開透明、規范有序、風險可控。開放公共領域給市場，既解決社會資本投資的機遇問題，也是通過股權投資加強治理結構，畢竟社會資本在這方面擁有成熟、豐富的經驗，既專業也很有約束力。不僅能夠提高效益，也能提高公共服務的質量，是多重效益的疊加。

而融資平臺則是逐步且行且退，與此同時地方政府以債券為主導的政府投融資體系要逐步確立。正門要開得正、開得規范透明，既要讓地方政府的投資資金有必要的來源，并且保證風險可控，同時為了減少地方政府債務壓力向社會資本開放，這里面就有PPP模式在公共領域的股權投資基金層面的合作，為了做好這個，地方政府可以考慮這種存量項目的資產證券化。

不過，不可回避的是，PPP模式現在還不太成熟，實際中存在“明股實債”情況，有增加地方政府隱性債務的風險。真正規范的PPP模式涉及到法律的健全，契約精神的完善，另外還包括管理機制的建立，比如公共定價機制、動態調整機制、補貼機制等。這些方面需要在有法律保障的前提下規范透明，社會資本才愿意進來后參與全生命周期合作。

對于“明股實債”的問題既需要防范，同時也需意識到現階段要完全杜絕這種情況其實也并不現實。“畢竟社會資本在沒有法律保障的情況下是希望簽署回購協議后才放心進來，但是當它更加了解到項目后可能會改變初衷，所以‘明股實債’也不一定是壞事，但是不能讓它太泛濫，要適當控制也適當容忍。”趙全厚說。

同樣存在“明股實債”的還有政府參與的股權融資。無論政府引導基金、政府投資基金還是PPP基金都可以屬于股權融資范疇，一旦出現“明股實債”，政府將面臨或有債務可能增大的問題。要對其進行防范，未來需要政府在盡可能把控風險的前提下，允許地方政府通過直接發行一般債券進行融資，而不需要再發行過多專項債券。趙全厚解釋說：“專項債券將現金流固化到建設項目上，且不討論它是不是需要財政補貼，即便不需要財政補貼，也是截留了政府的非稅收入，從這個意義上來講，還不如統一發行一般債券并且由一個部門統籌把控。如今我們的財政預算資金都要整合統籌，發債為什么要分成幾類呢？而且一般債券只要是用于建設項目，比如修建橋梁、道路，則可以考慮和專項債券合并成一個預算，建立一個未來的中國的資本性預算。”

建立中長期投融資滾動規劃

如何保證花錢的效益？趙全厚表示，未來要建立中長期投融資滾動規劃。此規劃的意義首先是約束政府必須對要做的項目提前進行可行性論證，程序正義性論證，明確屬于能夠為民眾提供服務而必須建設的項目，并且規劃要公開并接受社會評價。其次是在財力有限的前提下對政府每年需要做的事情進行輕重緩急的排序，建立中長期投融資滾動規劃可以使政府承受能力均勻分擔，而不用集中在某一年負擔過重。第三是中長期投融資滾動規劃項目庫的論證、建設都有助于確定地方政府每年的發債規模。

同樣就政府投融資方式的轉型與創新該向哪里走的問題，楊為敩認為更多的不是形式上的創新，而是整個制度的打開。“現在看來，政府投資基會畢竟針對的是基建項目，確實存在資產回報率比較低的現象，如果是這樣的話，政府無論通過股權還是通過債券融資的方式都不會給到投資人一個很好的收益，所以無論怎么創新，產品的吸引力確實是一般。其實政府投資資金可以打開一些現在固有的資金池，比如公積金、財政存款這塊被盤活了，會有一些資金流向政府的投資，從未來來看，應該說是一個萬向。”他說。

而問題最終還需歸結到政府投融資體制創新上來。來自廣發證券的分析師認為，政府投融資體制創新的主要內容包括：一是逐步推進市場對資源配置的作用，建立以市場配置資源為主導的投融資管理體制和運作機制。地方政府在投資體系建設當中應當堅持行政超前引導、有序引導。引領社會投資合理有序地進入基礎設施和公用事業領域。二是逐步推進投資決策權的分散，由中央到地方、由單一主體到多元化主體。推進壟斷行業和領域的改革，加快民營經濟的發展。進一步降低壟斷行業的市場準入門檻，如在基礎設施建設的投融資領域引入競爭機制，完善制度規定，提高投融資效率。積極推進投資主體多元化。當前特別是要在市場準入、行政審批、公平待遇、服務體系等方面為民營經濟創造寬松的環境。