政府投融資體制治道

政府投融資體制的演化是應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政管理體制改革的不斷深化而進(jìn)行的，在這一過程中經(jīng)歷了政府投融資和企業(yè)投融資的分離、中央政府投融資和地方政府投融資的劃分以及財(cái)政投融資向平臺(tái)投融資的變遷。從這個(gè)意義上說，政府投融資體制的變革也是政企分開、中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分、地方支出責(zé)任變遷的集中體現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，與政府投融資體制變革相伴的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，財(cái)政管理體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到

“財(cái)政包干”再到“分稅制”改革的推進(jìn)，政府和市場(chǎng)間角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府間關(guān)系的不斷理順。

政府投融資作為政府治理的重要手段，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)政府職能等方面發(fā)揮著積極作用。但是我國(guó)目前的政府投融資體制在市場(chǎng)深化下存在著明顯的不適應(yīng)性，回顧政府投融資體制的演化及其困境，求解變革之道，以期實(shí)現(xiàn)政府投融資行為的法治化、目的的公益性、手段的市場(chǎng)化以及平臺(tái)的規(guī)范化。

加強(qiáng)法制化

政府投融資行為的法治化與政府投融資立法。基于法治政府的立場(chǎng)，政府投融資行為的法治化要求以憲法和法律至上為基點(diǎn)，包括政府投融資職權(quán)法定、依法投融資、違法投融資行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以及接受社會(huì)公眾、人大和司法監(jiān)督等內(nèi)容。鑒于我國(guó)政府投融資專門性和綜合性法律供給不足的問題，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)政府投融資立法，為政府投融資體制的法治化變革奠定基礎(chǔ)。建議制定《政府投資法》，對(duì)政府投資原則、投資主體、投資范圍、投資決策、投資審批、項(xiàng)目融資、資金管理、投資監(jiān)管及法律責(zé)任等基本問題作出明確規(guī)定。特別是針對(duì)目前政府投資決策中的“一言堂”和“拍腦袋”決策現(xiàn)象，應(yīng)通過立法對(duì)政府投資決策進(jìn)行規(guī)范，提高決策的科學(xué)化、民主化和法治化水平。應(yīng)當(dāng)建立“公共權(quán)力向公眾回歸”的政府投資決策機(jī)制，既要充分發(fā)揮人大在政府投資決策中的作用，通過對(duì)政府投資規(guī)劃、計(jì)劃以及財(cái)政預(yù)算的審批和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人人對(duì)政府投資決策權(quán)的制約，又要在政府投資決策中保障社會(huì)公眾參與，利用項(xiàng)目公示制度、專家評(píng)議制度和項(xiàng)目聽證制度等實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。再者，對(duì)于政府投融資行為的監(jiān)督管理，除了上級(jí)政府和相關(guān)主管部門的直接監(jiān)管外，還應(yīng)強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，防止政府濫權(quán)。此外，在責(zé)任政府理念下應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政府投融資行為的問責(zé)、建立政府投融資責(zé)任制度，將政府投融資責(zé)任的問責(zé)重心由項(xiàng)目法人責(zé)任向出資人責(zé)任和決策者責(zé)任轉(zhuǎn)移。除了在政府投融資立法中明確規(guī)定政府投融資的法律責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投融資行為的法律約束，還可以通過擴(kuò)大公眾參與加強(qiáng)對(duì)政府投融資行為的社會(huì)問責(zé)（socialaccountability）。應(yīng)當(dāng)對(duì)政府投融資行為的問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)方式和問責(zé)程序等作出明確規(guī)定，依法追究政府人員的法律責(zé)任或政治責(zé)任。

同時(shí)，應(yīng)制定《財(cái)政收支劃分法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，與政府投融資立法相互配合，既借助財(cái)政立法為政府投融資提供財(cái)政支持，又可規(guī)范政府投融資行為。（1）制定《財(cái)政收支劃分法》，對(duì)中央和地方的財(cái)政收支進(jìn)行規(guī)范劃分，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政分權(quán)體制，保證各級(jí)政府在投融資體制中的投資事權(quán)與其財(cái)政收入相適應(yīng)。（2）制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，對(duì)中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范，明確一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付方式，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，科學(xué)構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高地方財(cái)政收入的均衡性，進(jìn)而提高地方政府投融資能力的均衡性，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（3）嚴(yán)格控制政府預(yù)算外收支，將政府投融資納入預(yù)算調(diào)整框架內(nèi)，充分發(fā)揮預(yù)算的民主統(tǒng)制功能，使預(yù)算由“政府管理的工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚墓ぞ摺薄?/p>

清晰范圍

政府投融資目的的公益性與政府投資范圍界定。首先，對(duì)于政府和企業(yè)投資范圍的劃分應(yīng)秉持公共財(cái)政理念，確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府投資范圍。公共財(cái)政理念要求將政府投資限定在公共領(lǐng)域，用于矯正市場(chǎng)失靈，提供公共產(chǎn)品，這已經(jīng)被成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家奉為圭臬。例如，法國(guó)將社會(huì)投資分為政府主導(dǎo)的公共投資和企業(yè)主導(dǎo)的生產(chǎn)投資，其中公共投資占全社會(huì)投資的30%，生產(chǎn)投資占70%。政府主要投資于公路、橋梁、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施，教育、科研、醫(yī)療、文化體育等社會(huì)服務(wù)和福利設(shè)施，以及軍隊(duì)、司法、監(jiān)獄、警察等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)。因此，基于公其財(cái)政理念，我國(guó)的政府投資應(yīng)以公共利益為目的，主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)性項(xiàng)目和社會(huì)公益性項(xiàng)目。根據(jù)純粹公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)劃分，還可以對(duì)政府投資范圍作進(jìn)一步明確界定，如國(guó)防、外交、司法、公共安全、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水利、城市道路、消防等非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、非營(yíng)利性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，應(yīng)主要由政府投資；對(duì)于鐵路、機(jī)場(chǎng)、高速公路、地鐵、高新技術(shù)等具有一定排他性、競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，應(yīng)引入社會(huì)資本投資，創(chuàng)新多種投融資方式，降低政府投資比重。我圍正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府仍然通過國(guó)有資本控制著電力、通信、能源、金融等領(lǐng)域，介入一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，參與資源的直接配置。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府應(yīng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高在公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等社會(huì)公共領(lǐng)域的投資力度。

其次，中央政府和地方政府投資范圍的劃分應(yīng)以財(cái)政分權(quán)為基礎(chǔ)，在事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則下，按照中央和地方政府職能劃分以及公共產(chǎn)品受益范圍等因素，合理界定中央和地方的投資事權(quán)。具體來說，與“分稅制”改革后中央和地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力相適應(yīng)，要適度加強(qiáng)中央的投資事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。在事權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，中央和地方應(yīng)按照事權(quán)劃分承擔(dān)和分擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。以德國(guó)為例，州和地方政府的投資比重高達(dá)80%，為了引導(dǎo)和促進(jìn)地方政府投資，聯(lián)邦財(cái)政對(duì)州財(cái)政實(shí)行投資補(bǔ)貼政策。鑒于我國(guó)日前巾央和地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快建立起規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托給地方承擔(dān)；另一方面，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方支出責(zé)任。

走向市場(chǎng)化

政府投融資手段的市場(chǎng)化與政府融資渠道拓展。政府投融資中市場(chǎng)化手段的引入及其限度在于準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對(duì)于此類具有一定程度排他性、競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性的公共產(chǎn)品，引入市場(chǎng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)政府公益性和市場(chǎng)效率性的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在這個(gè)層面上，政府投融資目的的公益性和手段的市場(chǎng)化是可以并行不悖的，市場(chǎng)化的政府投融資手段可以提高投融資效率，更好地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能。對(duì)于國(guó)防、外交、警察、司法等純粹公共性的領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格限制市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)入，要依靠政府財(cái)政支持。自20世紀(jì)70年代末以來，西方政府治理經(jīng)歷了一場(chǎng)革命性的變化，即新公共管理運(yùn)動(dòng)，其內(nèi)涵包括政府職能的市場(chǎng)化、政府運(yùn)行的市場(chǎng)化和計(jì)算機(jī)化、政策執(zhí)行的自主化。新公共管理運(yùn)動(dòng)作為對(duì)政府失靈的回應(yīng)，其核心就是將市場(chǎng)機(jī)制引入政府治理，將部分政府職能通過合同等市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)移到“第三部門”，甚至返還給市場(chǎng)和社會(huì)。概言之，作為新公共管理的治理就是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“無需政府統(tǒng)治的治理”。在十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府投融資中的作用，建立規(guī)范透明的市場(chǎng)化政府投融資機(jī)制。

1、在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下允許地方政府發(fā)行地方政府債券融資。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，市政債券已經(jīng)成為地方政府市政建設(shè)的主要融資渠道，如美國(guó)的市政債券主要包括一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍纱蠡绢愋停蝗毡镜牡胤絺饕ǖ胤焦珎偷胤狡髽I(yè)債。在我國(guó)，筆者認(rèn)為，逐步放開地方政府發(fā)債的同時(shí)要制定《地方公債法》，對(duì)地方政府債券的發(fā)行主體、發(fā)行程序、發(fā)行方式、發(fā)債規(guī)模、資金使用、償債基金、信用評(píng)級(jí)、信息披露和市場(chǎng)監(jiān)管等問題作出規(guī)定。

2、通過特許經(jīng)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本參與政府投融資。公私合作（PPP）是隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)而盛行起來的政府投融資機(jī)制，在公共利益的考量下，通過特許經(jīng)營(yíng)方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供和公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化公共資源配置。PPP以公共部門和私營(yíng)部門的伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享為基礎(chǔ)，可以有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)缺陷，提高公共資源的配置效率。在我國(guó)政府投融資活動(dòng)中，應(yīng)充分利用PPP的優(yōu)勢(shì)，采用多種項(xiàng)目融資模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。

3、發(fā)揮政策性金融和開發(fā)性金融在政府投融資中的作用。從政府融資結(jié)構(gòu)來看，銀行貸款、BT融資、債券融資、信托融資等商業(yè)性金融占據(jù)很大比重，而政策性金融和開發(fā)性金融的作用沒有得到充分展現(xiàn)。事實(shí)上，政策性金融和開發(fā)性金融在政府投融資中的作用不僅體現(xiàn)在融資上，還在于其重要的導(dǎo)向性作用。因此，要積極利用國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為國(guó)家和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，并引導(dǎo)社會(huì)資金流向。還可以建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府投融資提供政策性金融支持。

4、平臺(tái)投融資的規(guī)范化與地方政府融資平臺(tái)治理在我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制尚未完善，地方政府投資事權(quán)過重，以及地方政府融資渠道狹窄的背景下，平臺(tái)投融資依舊是地方政府投融資的重要機(jī)制，地方政府融資平臺(tái)在一定時(shí)期內(nèi)仍將繼續(xù)存在。但是，目前地方政府融資平臺(tái)數(shù)景多、債務(wù)規(guī)模大且發(fā)展良莠不齊，很多融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不健全，徒有公司之名，卻無公司之實(shí)。2011年《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》顯示，大量融資平臺(tái)公司存在虛假出資、注冊(cè)資本不到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，并且由于融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)主要投向回收期較長(zhǎng)的公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力較弱，有26.37%的融資平臺(tái)公司出現(xiàn)虧損。因此，亟待對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行分類治理，以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)投融資的規(guī)范化運(yùn)作。

（1）對(duì)于承擔(dān)無經(jīng)營(yíng)性收入的純公益性項(xiàng)目融資的融資平臺(tái)公司，不得再承擔(dān)融資任務(wù)，此類公益性項(xiàng)目應(yīng)通過財(cái)政預(yù)算或引入社會(huì)資本投資；對(duì)于兼有前述公益性項(xiàng)目融資和投資職能的投融資平臺(tái)公司，應(yīng)剝離其融資業(yè)務(wù)。（2）對(duì)于承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，完善公司治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作；要通過引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)；應(yīng)逐步擺脫對(duì)商業(yè)銀行貸款的單一依賴，利用資產(chǎn)證券化、信托融資、股權(quán)融資和產(chǎn)權(quán)交易等方式多渠道融資；要強(qiáng)化融資平臺(tái)公司的信息披露要求，包括公司資產(chǎn)、負(fù)債規(guī)模、投資項(xiàng)目、資金使用等信息，以便于監(jiān)管。（3）要嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得以財(cái)政性收入、行政市業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司的融資行為提供擔(dān)保和承講。

從制度發(fā)生學(xué)的角度來看，政府投融資的產(chǎn)生是公共產(chǎn)品供給的必然要求，政府投融資體制的變革則是經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政管理體制改革的必然結(jié)果。在全面深化改革的新時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革日益深化，與之相應(yīng)的是政府治理方式的革新和政府職能的轉(zhuǎn)變。在此背景下，政府投融資體制需要順應(yīng)公共財(cái)政、財(cái)政分權(quán)和法治政府的要求，從政府投融資立法、投資范圍、融資渠道和地方政府融資平臺(tái)等方面進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，為基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。