績效運行監控之道

預算績效管理是一個由績效目標管理，績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。預算績效管理體系建設是一個循序漸進的過程。當前，我國各級政府及各部門的財政支出的績效評價不斷拓展范圍，開展績效評價的財政資金占比不斷提升：在財政部出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》的基礎上，各級地方政府及其相關部門也出臺了本級或本部門的財政支出績效評價管理辦法或實施細則。2015年明，財政部發布了《中央部門預算績效目標管理辦法》，把績效目標管理拓展到了中央部門的所有財政支出項目。可以說，在績效目標管理與績效評價實施管理環節上，目前已經有了相應的制度依據與技術支撐。下一步，績效運行跟蹤監控應是預算績效管理上作推進的重點，在建章立制的基礎上，各級政府及各部門的績效運行跟蹤監控試點與推廣工作將逐步展開。近年來，筆者參與了多個部門的項目支出績效運行跟蹤監控試點工作，現就工作中的一些認識與經驗談一些個人看法。

為何要跟蹤監控

績效運行跟蹤監控是全過程預算績效管理的重要組成部分，是績效目標管理的延伸和績效評價的前置。我們知道，企業會圍繞利潤最大化的目標時刻監控生產經營活動。政府足為全社會提供公共產品與服務，如何監控自身的管理與服務活動？在預算績效管理模式下，政府支出以“結果”為導向，而“結果”在支出之前就以“績效目標”的形式明確了，有目標和結果了，自然延伸出過程控制的環節。因此，績效運行跟蹤監控是預算績效管理自然的一部分。

績效運行跟蹤監控能夠排除預算與績效執行中的不確定性。經濟社會運行中存在諸多不確定性，我們制定各項制度與規則就是在降低各種不確定性的不確定程度。但制度與規則不可能包羅萬象，不可能把所有的政府行為框定起來。實踐表明，即使我們嚴格按照制度規則行事，在預算執行與工作開展中還是存在很多不可預知的事件。通過績效運行跟蹤監控，我們就能夠提前評估與預測預算執行與工作開展中的不確定性，使得預算執行與績效運行朝著明確的目標推進。

實施績效監控能夠保障績效目標的實現，避免績效未達預期被問責。績效目標的設定、績效評價的開展都不是一種形式，“花錢必問效、無效必問責”意味著，誰承擔財政支出，誰承擔著績效責任。在績效不能達到預期目標的情況下'支出單位就存在被問責的風險。通過績效運行跟蹤監控，提前預知績效的實現程度，排除干擾績效實現的因素，最大程度地完成績效目標，支出單位才完成了“受托責任”。

重點項目績效運行跟蹤監控能夠起到以“點”帶面的作用，提升整體財政支出的效率與效益。工作中的有效方法是抓主要矛盾。財政支出的面很廣績效運行跟蹤監控不可能面面俱到，把所有的財政資金納入進來。一般來說，財政部門或主管部門都是針對重點支出項目進行績效運行跟蹤監控。而抓住了重點，保障了重點支出的績效實現，整體財政支出的績效也不會偏離太多。

跟蹤監控做什么

績效跟蹤與績效目標管理、績效評價及結果應用作為預算績效管理的四個環節，是一個系統的不同部分，在工怍要求上也不盡一致。對于支出單位米說，績效運行跟蹤監控要求做好以下幾項工作：

一足應定期采集績效運行信息并匯總分析。支出單位應當以月、季或半年為周期，采取財政支出及工作開展情況的信息，并予匯總分析。目前的績效運行跟蹤監控工作多是以半年為周期，即在一個預算年度的中期開展績效運行跟蹤監控工作。

二是對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。在績效信息與資料分析的基礎上，把績效目標中所設的各項指標與實際進度進行比較，看哪些項目是超前的、哪些項目是正常的、哪些項目是滯后的、根據項目進度不同采取不同的措施。

三是跟蹤監控中發現績效運行與預期績效目標發生偏離時，要及時采取措施予以糾正。各種不確定性的存在，使得實際工作開展不可能整齊劃一地沿著目標方向推進。當在跟蹤監控中發現績效運行與預期績效目標發生偏離時，應當查找原因，根據實際情況采取相應的措施，確保績效運行與預期績效目標一致。

監控的內容

一是監控預算執行。預算執行進度是績效運行跟蹤監控的核心指標之一。實踐中，存在的豐要問題是預算執行進度滯后，即受各種主客觀因素影響，年度預算在中期執行緩慢，有可能影響整個年度的預算執行。預算執行滯后，通俗地說就是“花錢慢”，也是問題嗎？我們可以從三個層面分析。

從經濟增長層面看，在經濟下行條件下，迫切需要積極的財政政策穩增長。積極的財政政策就是財政支出更加寬松，安排了支出花不出去，對經濟增長就起不到作用。財政支出具有乘數效應，一塊錢的財政支出能撬動幾塊錢的社會支出。少花一塊錢，就等于少撬動幾塊錢社會支出，這就使得秘極財政政策的效果大打折扣。

從公共服務層面看，財政支出是向全社會提供公共服務的，錢沒花出去，說明你未向社會提供相應的公共服務。公共服務的缺口會影響到居民和企業等市場主體。公共服務提供不及時、不全面，會影響政府形象。

從公共需求看，社會上的公共需求是無限的，財政資金是有限的，把有限的財政資金用在需求最迫切的領域，才是發揮財政資金的最大效益。某單位或某領域支出進度慢，就使得這財政資金不能及時地用到其他更加迫切的領域，資金躺在那里不動，對財政資金來說就是浪費。

二是監控產出進度。通過跟蹤監控，看項目產出進度是不是與預算匹配、與工作計劃匹配、與時效指標匹配、與項目實際匹配。在預算單位沒有提供工作計劃，沒有編制時效指標，績效判斷依據不充分的情況下，主要看績效進度在時間上是不是合理。比如：對上半年績效進行跟蹤監控，一股來說，績效進度應大于等于50%，30-50%是滯后，30%以下嚴重滯后。有的工作會年底集中開展，但不可能大部分工作都在年底。

三是監控效益實現情況。通過跟蹤監控，評估財政支出預期效益指標的實現程度。實踐中，由于預算單位效益指標表述的不夠明確、具體、可量化，在缺乏資料支撐的情況下，效益監控主觀性較大。另一方而，效益的發揮會有時滯，效益實現進度的監控應具有一定的前瞻性，同時適當放松當期考核標準。結果的運用

首先，應根據監控情況對年度績效目標實現情況進行預判。按照現有的執行進度，評估和預判年度績效目標可實現的程度有多大。年度績效目標實現程度的預判級別大致可分為能夠提前實現、能夠如期實現、能夠延期實現、難以如期實現、難以實現。實際操作中，應客觀判斷與主觀推測相結合，主要依據預算單位提供的資料，結合宏觀環境與支出單位實際情況，做出盡可能客觀的預判。既然是預判，就不可能全部都與最終結果一致：預判的日的不足追求與最終結果的一致性，而是在于通過預判進一步督促支出單位加快執行進度，確保績效目標如期實現。

其次.應查擺預算執行及項目實施中的問題并提出改進建議。通過績效跟蹤監控，會發現支出單位在預算執行及項目實施中存在的一些問題。這些問題在績效評價中提出來只能對后續支出起到作用，而在績效跟蹤階段提出來，對當期的支出也會起到作用。對于預算執行滯后或績效未達預期的，應當分外部因素、內部因素、客觀因素、主觀因素等進行分析；對于預算執行合理，項目績效達到預期，要評估項目實施中是不是存在影響效率與效益的問題，導致這些問題的原因是什么。最后應指出，要克服上述因素的影響，解決項目實施中的問題，預算單位應采取哪些措施。