論我國農村土地三權分置的制度構建

【摘要】：源于土地承包經營權流轉并得到政策確認的“三權分置”，在理論上存在較大的爭議。學界對于是否應該對農村土地承包經營權分割成承包權和經營權存在分歧，而且由于實踐先行，我國對承包權和經營權的研究較少，概念界定和權能劃分仍不明確。我國應當在加強“三權分置”理論研究的基礎上，對農村土地三權分置進行制度設計。在農村土地集體所有制的基礎上，充分利用閑置土地、增強土地流轉、實現農村產業結構的調整。

【關鍵詞】：土地承包權;土地經營權;“三權分置”

農村土地政策是我國農村經濟發展的基礎，關系到農民利益和農村社會的穩定。改革開放以來我國一直實行家庭聯產承包責任制，農民享有土地承包經營權。但隨著社會經濟發展和人口流動，農村土地大量荒置耕地資源得不到有效利用且承包經營耕地流轉增加產生了一系列的社會問題和法律問題。2014年1月中共中央、國務院發布了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》強調“穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。放開了我國農村土地的使用和流轉。同年9月中共全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權和經營權“三權分置”、經營權流轉的格局。會議明確提出了“三權分置”，將農民的土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權的分置并行，是農村土地改革的又一次重大創新。

一、承包權和經營權分離的理論分析

（一）學界關于土地承包權和經營權分離的學說

針對土地承包經營權上承包權和經營權的分離問題，理論界存在兩種不同的觀點肯定說和否定說。

持否定說的學者認為土地承包經營權是一項完整的民事權利，無法分解。而且我國現行的法律并沒有對承包權和經營權進行分離，中央政策雖有此表述，但政策不能取代法律，所以并不能適用。除此之外我國對承包權和經營權并沒有明確的概念界定，現存的概念分析都模糊不清，不能有效的區分土地承包經營權、承包權和經營權的概念，分離論難以在法律中實現。我國實行三權分置的主要目的是實現農村土地的流轉，然而現在通過出租和轉讓的方式就能實現其目的，因而沒有必要再進行制度設計。

持肯定說的學者認為農村土地承包經營權是一個權力束，包含占有、使用、收益、處分等子權利。承包權和經營權的分離是多個主題分割土地承包經營權的體現。雖然我國現行法律并沒有對承包權和經營權做出界定，但是并不能因為法律空白而否認其可能性。分離后的經營權只是土地承包經營權的派生權利，承包權在嚴格意義上仍是土地承包經營權。

（二）土地承包權和經營權的概念認定

農村土地三權分置的核心問題在于合理界定承包權和經營權的權利內容和范圍界限，這既是充分發揮農村土地“三權分置”作用的必然要求，也是制定相應法律法規的基本前提。

劃分土地承包權和經營權的權能范圍和權利內容，必須以明確二者的性質為前提。對如何認定承包權的性質學界眾說紛紜。一種觀點認為承包權是集體經濟組織成員平等擁有的一種成員權，并指出承包權不是一種所有權，應當有具體期限。另一種觀點認為，承包權為民事權利能力，并不是一項民事權利由法律直接賦予。還有一種觀點認為承包權是集體成員平等享有承包集體土地或者獲得等量利益的權利，是成員權在土地承包制度上的具體表現，是集體成員獲得承包土地的資格。

而對于經營權，我國現行法律并沒有經營權的概念，其屬于經濟學上的范疇。有學者認為經營權是從承包經營權中分離出來的一種相對獨立的權利，需要在承包權與經營權之間審慎分割農地占有、使用、收益、處分權能。還有學者認為經營權是土地承包經營權的派生權利，若承包人和經營者同為一個主體，則經營權依附于土地承包經營權，若為不同主體，則經營權分化屬于經營者之權利，其是基于承包人與經營者之間債權關系產生，本質上屬于債權。

以上可以看出，我國理論界對承包權和經營權并沒有形成一個統一的概念，而且并不能很好的解釋三權分置及承包權和經營權的權利范圍和權能內容。中共十八屆四中全會已明確指出，“重大改革必須有法有據”。而相關法律的制定又需要完善的法律理論支撐，因此有關的理論認識必須理清。

二、土地承包權和土地經營權分離的途徑

如前所訴，土地承包權和土地經營權的分離既缺乏相應的理論支撐，又缺乏實踐引領。因此，在中央提出深化農村土地制度改革的前提下，促使承包權和經營權相分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局的當下，尋求土地承包權和經營權分離的途徑具有重要的意義。

（一）加強“三權分置”的理論研究

現有的研究成果表明，盡管經濟學界率先提出了“三權分置”的理論，國家也出臺相應的文件支持“三權分置”，但對“三權分置”理論仍然沒有系統的理論研究。對承包權和經營權的概念和權能也沒能做出很好的厘定。我國土地改革都是實踐先行、政策指導和法律兜底的三部曲模式，即農民基于實踐制度創新獲得國家認可，而后政策文件進行推廣和指導，最后由法律做出規定。故法律法規的出臺具有一定的滯后性?，F在部分地區已經率先進行“三權分置”試點，并取得了很好的效果。我國學者應該加強對“三權分置”試點的研究，豐富“三權分置”的理論基礎，為相應法律法規的修改和制定做好準備。

（二）進行權利分置的制度構建

首先應該完善我國現有的法律法規，在《物權法》中，明確規定農村土地所有權、土地承包權和經營權的權利屬性，規定三者在占有、使用、收益和處分方面的權能劃分，規定三者的權利主體享有的權利和承擔的義務。調整《農村土地承包法》和《土地管理法》關于農村土地承包經營權方面的內容，從法律上明確劃分權利的內容和界限。以便更好的指導“三權分置”的實踐活動。

其次完善承包權能，實現承包權和經營權主體之間的利益平衡。農村土地承包權和經營權相分離后，許多學者擔心經營權會吞噬所有權和承包權，這種擔心不無道理。經營權的市場化，對農村經濟的發展和土地流轉能產生更大的效用，這也是實現承包權和經營權分離的目的所在。承包權作為一種成員權，在保障農村集體經濟組織成員的地位中起到重要作用。而隨著農村社會的發展，土地社會保障功能將逐漸減弱。在這種情況下，我國在立法時應當明確承包權的權能，保障農村集體經濟組織成員的合法權利。

三、結論

農村土地“三權分置”的制度設計，在落實集體土地所有制的情況下，放活農村土地的流轉，完成對產業結構的調整，釋放農村土地紅利。實行“三權分置”制度，能夠為農村剩余勞動力解除后顧之憂，推進新型城鎮化的進程。同時，能夠為農地規模化生產和新型農業經營主體的發展壯大提供條件，促進農業現代化建設，是我國農村建設和發展的必然選擇。

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