公共政策績效評估中公眾參與問題探析

【摘要】：公共政策績效評估是政府進行公共管理的有效手段，社會公眾在政策績效評估中扮演著重要角色。績效評估作為推動政府改革，提高政策執(zhí)行能力及行政效率的重要手段，日益受到各國政府和學者的關注，而公眾參與公共政策績效評估的過程具有重要研究和現(xiàn)實意義。目前，我國公眾參與政策績效評估還處于初級階段，評估過程中還存在法律制度滯后、運行機制不完善、參與能力及動力不足等諸多問題。因此，在解決公眾參與問題過程中必須健全法律制度和運行機制、提高參與能力，推動政策績效評估中公眾參與的有效進行，促進我國公眾參與公共政策績效評估走上科學化、規(guī)范化、制度化的道路。

關鍵詞：公共政策;績效評估;公眾參與

公共政策是現(xiàn)代國家管理社會的主要工具之一，它運行結果的好壞不僅影響著政策本身的質量及其執(zhí)行的效果，還決定著公共政策是否有其存在的價值。政策執(zhí)行效果的好壞需要通過有效的績效評估表現(xiàn)出來，由此可見，公共政策績效評估在公共政策過程中起著重要的作用。社會公眾作為受公共政策影響的重要主體之一，在公共政策績效評估中扮演著十分重要的角色。公眾參與政策績效評估可以推動政府職能的轉變，促進服務型政府的構建，同時也可以提高公共政策的質量，促進民主行政的發(fā)展。

一、相關概念界定

公共政策績效評估是指政策評估主體依照一定的標準，運用特定的方法，對政策實施后的效果、效益與效率進行的分析，比較與綜合所做出的一種價值判斷，以此作為決定政策繼續(xù)、調整或終結的依據(jù)。公眾參與是指社會群眾、組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的進行的社會行動，也是指公共權力機構在行使公共權力時，以開放的途徑從社會公眾獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共政策及其行為產(chǎn)生影響的各種行為。公眾作為評估主體參與公共政策績效評估是對政策系統(tǒng)、政策過程和政策效果進行綜合評價的一種政治活動。公眾參與公共政策績效評估就是指受公共政策影響或者與公共政策之間存在密切利益關系的公眾，基于對自己的主體性的認知，在現(xiàn)有憲政體制的允許范圍內，作為評估主體，按照法律規(guī)定的方式、途徑、渠道和程序，行使公眾的權力并評估公共政策績效的行動過程。

二、公眾參與公共政策績效評估的重要意義

公共政策績效評估中的公眾參與是政治民主化的突出表現(xiàn)，也是提高政府服務意識和公眾政治參與意識的有效方式。公眾參與對公共政策運行的效果、效率等進行全面檢測和判斷，是對公共政策績效進行科學、民主評估必不可少的環(huán)節(jié)。

（一）公眾參與公共政策績效評估使評估結果更全面、更客觀

公眾作為公共政策績效評估的主體，它在評估活動中占據(jù)著舉足輕重的地位。在傳統(tǒng)的政策績效評估模式中，官僚體制內的專家無法獲得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正確的信息。這樣的評估結果很容易遭到公眾的質疑，只有使公眾參與政策績效評估過程中，才能有效保證評估結果的客觀性、全面性。公眾通過參與評估公共政策績效的過程，可直接對政策的決策者表達自己的需求及建議，促使決策者主動去了解公眾需求并積極采納公眾意見，以確保評估信息的充分性，維護公眾的利益。公眾的參與可以為公共政策績效評估帶來更多真實有效的信息，以使評估結果更加全面客觀。

（二）公眾參與評估影響公共政策執(zhí)行的走向，實現(xiàn)政策的科學化、民主化

公共政策的走向一般分為：公共政策繼續(xù)、公共政策調整和公共政策終結，這些都取決于政策績效評估的結果。公共政策的真正目的是為社會服務，為公眾謀利益，因此在政策制定和執(zhí)行過程中都必須考慮社會公眾的利益，在公共政策績效評估中也必須引進公眾的參與。通過公眾參與績效評估，促使人們準確地把握公共政策的優(yōu)劣，可以有效地提高政策質量，實現(xiàn)公共政策的科學化。公眾的參與也可以客觀地評價公共政策的績效，使評估結果符合公共政策的實際情況，進而推進民主決策。

（三）公眾參與績效評估符合構建服務型政府的需要

社會公眾通過評價政府公共政策的質量，可以發(fā)現(xiàn)政府行政過程中不足，反之可以加快政府改進政策的質量，進而使公共政策得到絕大多數(shù)公眾的認同和支持。此外，公眾可以向政府表達自己的意愿及需求，使政府更準確地把握公眾的偏好，從而提供讓公眾更滿意的公共服務。這在一定程度上使得政府意識到社會公眾對公共政策運行及建設服務型政府的重要意義。因此，公眾參與公共政策績效評估符合服務型政府的價值取向。

三、公眾參與公共政策績效評估存在的問題

隨著社會的進步，公眾參與公共政策績效評估已得到越來越多人的支持，形成了全新的民主政治格局，但我國公眾在參與公共政策績效評估中還存在很多問題，需要加以重視和改進。

（一）公眾參與公共政策績效評估缺乏有力的法律和制度保障

雖然在現(xiàn)有的法律和制度的下，我國公眾參與政策績效評估取得了良好的效果，但總的來說，公眾參與的法律化和制度化支撐欠缺。首先，目前我國沒有專門的立法和法律程序來規(guī)范社會公眾參與績效評估的活動，這就無法保證公眾有效地參與評估。其次，由于暢通參與渠道、保證參與實施的制度不完善，公眾在評估活動中的主體地位得不到重視，影響了公眾參與的積極性。最后，制度和評估管理規(guī)范體系的不完善，使公眾在參與評估時既不了解自身所擁有的權利和義務，也不清楚參與公共政策績效評估活動的相關程序，這嚴重減弱了公眾參與的主動性。缺乏立法保障和合理的制度設計，限制了公眾參與績效評估的范圍與深度，影響了公眾參與的實際效果，導致公眾的責任意識在現(xiàn)實面前受挫。

（二）公眾參與政策績效評估缺乏完善的運行機制

由于缺乏適當?shù)倪\行機制，使得公眾很難對公共政策績效評估結果做出正確的判斷，從而影響公共政策的社會效益，減弱公眾的參與作用。運行機制是管理機制一種主要表現(xiàn)，包括組織基本職能的活動方式、系統(tǒng)功能和運行原理。由于政策績效評估的主客體及其相互關系沒有明確的制度規(guī)定，評估內容范圍、評估指標較模糊，使得管理機制的相關要素不能有機地組合在一起，也無法形成政策績效評估的良性運行機制，這阻礙著公眾作為政策績效評估的參與主體發(fā)揮其重要作用。

（三）公眾參與績效評估的技術方法不完善

目前，我國政策績效評估方法局限于經(jīng)濟成本效益的分析，對價值、道德、個人偏好等主觀因素的評價還沒有有效的評估技術和方法。政策績效評估是一項具有較高技術要求的管理活動，不僅要有專業(yè)能力的評估機構組織實施，還要求作為參與績效評估的評估主體掌握一定的評估方法和技術。我國大多數(shù)政策績效評估者由于缺少評估方面的專業(yè)知識，在進行評估時既偏好用價值判斷標準代替事實分析，又偏好采用經(jīng)驗總結、工作匯報等形式進行定性分析，這造成公眾不能理性科學地評估，也無法深入地評估政策績效對評估結果產(chǎn)生實質性的影響。

（四）公眾參與政策績效評估的能力不強，動力不足

雖然公眾的參與意識被喚起，也具有一定的參與愿望，但公眾在政策績效評估中受自身因素制約而出現(xiàn)心有余而力不足的現(xiàn)象。首先，我國公眾知識結構、文化水平、專業(yè)知識不一，這使得公眾參與評估具有一定的難度。其次，由于公眾對績效評估的理解不深入，對政府各種行為的理解能力不足等，使現(xiàn)實中公眾參與能力與參與要求不符，致使參與效率較低。最后，社會公眾參與公共政策績效評估是在利益驅動的之下，向政府表達自己的利益訴求與期望，關注自己的利益是否能夠實現(xiàn)。然而現(xiàn)階段我國缺乏這樣的利益驅動機制，公眾參與的行為與其利益獲得不對稱，對政策改善的影響力較小，以此削弱了公眾參與的積極性。

四、完善公眾參與公共政策績效評估的對策

公共政策績效評估決定和影響著整個政府的績效，公眾參與績效評估對改進政策績效，提高政府公共管理的水平起到的重要作用。這就需要結在認清不足基礎上，采取相應措施保障公眾參與評估的有效實施。

（一）加強公眾參與公共政策績效評估的法律化、制度化建設

法律化與制度化建設是公共政策績效評估的基礎，因此應盡快出臺規(guī)范公眾參與績效評估的相關法律法規(guī)。通過制定法規(guī)確定公眾參與評估的主體地位，明確規(guī)定公眾參與的內容、方式、程序和機制等，規(guī)范評估主客體的權力與責任及其評估活動，使公眾的參與在一套明確的法律制度框架下進行。通過法制也能夠有效改善阻礙公眾參與績效評估的不利因素，并依法對妨礙公眾參與評估活動，剝奪公眾參與權力的個人或部門予以嚴厲處罰。總之，法制化建設從法律上保證了公眾參與績效評估的地位，促進公共政策績效評估中公眾參與的廣泛推行，從而提高政策績效評估的權威性，促進績效評估的規(guī)范化。

（二）建立完善的公眾參與績效評估的運行機制

完善的運行機制的形成是保障公眾參與政策績效評估有效性的前提，也是解決公眾參與績效評估面臨的管理機制問題的重要措施。首先，根據(jù)相關法律制度明確公眾參與政策績效評估的主體資格及主客體之間的相互關系，保障公眾參與績效評估的權利和義務;其次，清晰界定公眾參與的內容范圍，明確規(guī)定公眾可以參與到績效評估的整個過程，并規(guī)定各級政府應積極支持和配合公眾參與政策績效評估;最后，明確政策績效評估指標及公眾參與的方式，形成科學規(guī)范的績效評估標準，使政策績效評估的運行機制同步于公眾參與的愿望與現(xiàn)實需求，進而影響政策績效評估的進展和成效。

（三）科學運用績效評估技術與方法，提高評估的有效性

有效地政策績效評估離不開科學的評估技術和方法，完善的評估技術體系激勵評估主體依據(jù)自身需求參與評估活動，使績效評估達到其真實效果。績效評估要采用合適有效的評估方法，如統(tǒng)計抽樣分析法、對比分析法、案例研究法等，也就是要在實踐中根據(jù)具體情況選擇一種主要的分析方法并結合其它方法綜合地做出評估結論，以彌補評估過程中存在的不足及缺陷。在政策績效評估活動中，選擇適當?shù)姆椒ㄅc技術，堅持內部與外部評估相結合、定量與定性分析相結合、專家評估與民眾參與相結合，廣泛聽取民眾意見，跳出以往“經(jīng)驗推理多、實證研究少、定性分析多、定量評估少”的局限，以提高評估的針對性和有效性

（四）提高公眾參與政策績效評估的能力，增強公眾參與動力

公眾參與能力決定著績效評估的質量和效率，公眾參與途徑的多樣化以及科學技術的發(fā)展對公眾的參與素質提出了更高的要求。首先，要保證公眾參與政策績效評估取得實效，必須加強對公眾的教育和培訓，提高公眾參與能力，有效發(fā)揮其參與角色的作用。其次，通過宣傳、教育等手段使公眾認識到自身角色對政策績效評估的價值，使其從社會公眾的角度出發(fā)，做出自己的評價，提出自身的利益訴求。最后，建立公眾參與的利益驅動機制，增強政府的推動作用，使公眾積極主動地參與績效評估，激發(fā)公眾參與的愿望要求，促使人們自覺地維護自身合法的民主權利，強化其主體意識。

公共政策績效評估是一個復雜的過程，受政策影響的社會公眾是其重要評估主體。公眾參與政策績效評估開辟了民主政治的新局面，是現(xiàn)代公眾參與政府公共管理的有效途徑。公共政策績效評估中公眾的參與使評估更加客觀全面，保證了績效評估結果的可靠性，為政策調整提供了科學的依據(jù)，是實現(xiàn)公共政策的效率和效益，維護社會的和諧穩(wěn)定的重要保障。因此，我們必須切實依據(jù)我國公眾參與的現(xiàn)狀加強公共政策績效評估中的公眾參與，拓寬公眾參與渠道，健全政策績效評估機制，以實現(xiàn)政策績效評估的科學化、民主化。

參考文獻：

[1]陶學榮.公共政策學[M].大連：東北財經(jīng)大學出版社，2006：222.

[2]丁兆明，王育杰.論政策績效評估中公民參與的必要性[J].中共銀川市委黨校學報，第4卷第4期，2006（8）.

[3][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M]，吳愛明，夏宏圖譯.北京：中國人民大學出版社，2001：68.

[4]何文盛，廖玲玲，孫露文，張恒.中國地方政府績效評估中公民參與的障礙分析及對策[J].蘭州大學學報，第39卷第1期，2011（1）.

[5]卓越.公共部門績效評估[M].北京：中國人民大學出版社，2004：210，231.

[6]蔡立輝.公共行政發(fā)展的民主價值取向與政府行政模式的轉換[G].公共管理研究.廣州：中山大學出版社，2004：131.

[7]盧倩.政府績效評估中的公民參與：價值預期、內在困境與制度性建構[J].行政與法，2010（12）.

[8]魏建森.論公眾參與視角下的公共政策績效評估[J].黃河水利職業(yè)技術學院學報，第24卷第3期，2012（7）.

[9]姚剛.國內外公共政策績效評估研究與借鑒[J].深圳大學學報，第25卷第4期，2008（7）.