關于江蘇社會養老服務體系建設的調研與思考

【摘要】隨著我國老年人口數量和比重的增長，老齡化程度不斷加深，政府愈發重視對社會養老服務體系的構建。本文從江蘇省養老服務體系建設的政策規劃為背景，結合調研和數據統計總結了在邳州市社會養老服務體系發展的現狀，從而進一步分析了現階段養老服務體系建設和政策落地存在的問題，探究其現實原因，對下一階段更好的推進社會養老服務體系的建設提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】社會養老服務體系；邳州市；問題與對策

一、研究背景

隨著我國社會經濟的發展，人口結構也隨著改變，逐漸邁入老齡化社會。人口老齡化指人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，便意味著該國家或地區進入老齡。①2014年末我國60周歲以上人口數為21242萬人，占總人口比重為15.5%；65周歲及以上人口數為13755萬人，占比10.1%，首次突破10%。②隨著人口老齡化程度的加劇，如何構建適應老齡化的社會養老服務體系，已成為政府和全社會關注的重大民生工程。本文所選取的邳州市作為研究對象，一方面原因是邳州市所在的江蘇省是全國最早進入社會養老服務體系建設的五個試點省市之一，具有先進行；另一方面也因為邳州是人口較多的縣市級城市，具備人口老齡化處于加速期、失能半失能老年人口不斷增多、老齡化區域和城鄉差異顯著等特點，且經濟社會發展水平相較于蘇南地區并不是那么發達，具有廣泛的代表性，對于其他地區具有一定的借鑒意義。

二、社會養老服務體系建設發展的現狀

截至2015年底，邳州市總人口為186萬人，其中60周歲以上老年人口達到32.1萬人，占戶籍總人口的17.26%，65周歲以上老年人口達到20.5萬人，占戶籍總人口的11.01%，不僅遠高于衡量老齡化社會的的標準，也高于全國的平均水平（15.5%），且近三年保持不斷增長的態勢。③鑒于此，根據省民政廳的目標部署，結合實際邳州市實際情況，不斷加大對養老服務體系建設的投入，其具體發展情況主要體現在以下幾個方面：

（一）資金投入不斷增加。2015年，邳州市社會養老服務體系建設的投入為1.16億，相比2014年的9959萬元保持了持續加大投入的趨勢。專項資金主要來源于兩部分：省級的財政資金和市縣的配套資金，財政的持續支持增加，為養老服務事業的發展提供了有效的支撐。在財政資金支出的方面，主要花費在了養老機構的扶持、居家養老的建設、信息建設、消防安全的改造方面。特別是對于養老機構的扶持方面，資金的投入主要以“以獎代補”的形式，針對達標的養老機構根據其床位數和硬件設施情況給與其資金獎勵，充分發揮政府導向的作用。

（二）政策制度支持不斷完善。邳州市政府及民政局先后出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《關于落實養老產業扶持政策的通知》等政策文件，建立和完善了養老服務監管制度、養老服務調查評估制度、老年人政策性保險制度、老年人精神關愛制度、養老服務教育培訓制度、專業人員激勵制度等，建立了較為完備的制度體系。從上層設計角度，為社會養老服務事業的良性有序的發展提供了保證。

（三）社會養老服務體系日漸完善。在體系建設方面，政府有效的發揮了政策指導和建設兜底的作用，對于了社會養老服務體系的建設給予了全方位的支持，從政策層面、財政資金方面、基礎設施建設、社會力量參與養老扶持、人員培訓形成了較為完備的政策體系。在養老服務中心的建設上，形成了包括居家養、社區養老、公辦與民營共建、虛擬養老院、助餐點等較為完備養老服務體系，截至2015年底，邳州市已建成城市社區居家養老服務中心40個、農村居家養老服務中心316家，其中社會力量參與居家養老服務的為178個，城市和農村覆蓋率分別達到了100%和70%，建成并投入運營的城市、農村老年人助餐點數分別為8家和11家，逐步讓更多的老人受益。④

（四）養老服務的類型不斷豐富。在養老服務方面，除了傳統上的意義上的農村敬老院和城市養老機構，還有更加豐富化的建設了居家養老、社區養老，突破了單一的集中供養形式，更是利用先進的信息技術平臺，建立了虛擬養老院和老年信息管理平臺，為行動不變的老年人提供個性化的服務。在服務種類上，以居家養老、社區養老、虛擬養老院為依托，提供生活照料、醫療保健、家政服務、文化娛樂、精神慰藉、緊急救護等多種類豐富的服務，滿足獨居老人、空巢老人、孤寡老人的不同需求。在服務層次上，建成了農村養老服務中心、城市公辦養老機構、民辦養老院、高端老年公寓和醫養融合綜合體，滿足了不同層次老年人的需求。

三、現階段存在問題及原因分析

（一）農村養老服務中心入住率低。農村養老服務中心即從前的農村敬老院，在社會養老體系的建設中，完成了“三有三能六達標”⑤改造，在硬件設施和服務人員保障上有了很大的提高，同時也擴大了其服務范圍，開始對社會開放服務。但實際上，農村養老服務中心的入住率仍然很低，從實地調研走訪的4家農村養老服務中心來看，入住率均在30%左右，并且入住的全是農村五保老人，對外開放服務并沒有起到實際效果。分析其原因主要有以下幾個方面：

1、觀念上對農村敬老院的觀念尚未改變。在廣大農村群眾的觀念中，敬老院是無妻子兒女的老人入住的，是政府救濟的一種形式，入住養老院在農村的人情生活圈里會顯得很“不光彩”，觀念里存在抵觸，所以造成了農村一些留守獨居老人，即使兒女不在身邊自己行動不便，也不愿意入住養老院。

3、農民收入低。調研發現以邳州市為代表的經濟水平不是很發達的蘇北地區，農村老年人的收入，主要來源兒女的供養金和部分養老補貼，大多數老人沒有要老金，平均月收入不足600元。按照當前農村五保老人的供養標準，每月成本大約在800元左右，隨著農村養老中心面向社會開放服務，服務標準的提高，月收費最低也要在1000元作用，對于農村老人來講，超出了他們的承受范圍。

（二）公辦養老機構服務水平還很低。目前養老服務中心，護理服務人員無論是在數量還是服務水平上還存在很大的不足。養老護理行業具有工資低、勞動強度大、服務對象特殊、社會職業認同感低等特點，護理人員多數是農村轉移勞動力和“4050”人員，服務能力和質量不高，每年還有一定比例的人才流失。以邳州市為例，截至2015年底，據統計共有養老護理員188名，而正在使用的養老護理床位數為2310張，平均每名護理員要負責12.29名老人，仍低于最低護理比例1：10，服務人員缺口很大，很難保證服務的質量。并且188名護理員中持證上崗的只有77名，持證上崗率僅為41.6%，服務護理人員的素質和服務水平的提高存在瓶頸。另外，公辦養老機構中護理服務人員的工資水平較低，蘇北地區基本執行省最低工資標準月1400左右，且沒有“五險一金”的保障，造成人員流動性較大，服務水平較高和持證上崗的跳槽到民辦養老機構，人才流失。

（三）公辦轉民營的瓶頸制約發展。雖然政府一直在號召公辦養老機構的轉制運營和社會資本參與養老服務建設。但事實上存在著門檻高（資金要求、建設要求）、審批嚴格、補貼不好申請等制約，束縛社會參與的活力。按照《養老機構設立許可辦法》規定，申請設立養老機構，應當向許可機關提交消防驗收合格意見或者消防備案文件。而租賃房屋、學校廠房的改造房屋以及農村敬老院難以具備土地證、規劃證、產權證等申請消防驗收的條件，具有一定規模的養老機構在消防設計審查方面標準更為嚴格，部分養老機構在消防安全技術指標達標的前提下無法取得消防許可。

（四）醫養深度融合難。養老機構內設醫療設施標準高，多數養老機構難以做到，已經內設醫療機構的養老機構也反應存在醫保報銷不暢等問題，醫保部門對越來越多的養老機構納入醫保定點心存擔憂，居家失能半失能老人難以得到醫療保險的護理服務。家庭病床和家庭醫生具體實施效果并不明顯。

（五）養老服務金融支持難。雖然2014年出臺了《關于金融支持養老服務業發展的意見》，但涉及到很多具體項目難以落地。究其緣由，一是養老機構為爭取稅收優惠，多數選擇在民政部門注冊為民非機構，法律規定民非組織不能分紅，且所屬資產無法抵押至金融機構獲取貸款；二是養老服務業具有周期長、投資大、回報慢、風險高的行業特性，在金融風險日益攀升的大背景下，金融機構因擔心出現違約或壞賬，對養老服務行業的融資仍持審慎態度。

五是居家養老主體作用發揮難。由于養老服務業發展處在初期，有的地方只注重機構養老床位的建設，而忽視了社區居家養老服務的基礎性地位，機構養老和居家養老存在明顯邊界。城鄉社區居家養老服務中心由于缺乏運營資金和專業人才支撐，服務功能比較單一，政府購買服務和社會組織承接服務的能力不足，導致服務功能較弱，難以適應和跟上老年人多樣化服務需求。

（六）一刀切式的政策指標要求，地方政府壓力較大。以助餐點為例，按照省政府的文件要求，2015全省要建立1000個老人助餐點，按照城市縣區劃分具體到每個市縣民政局都有相應的建設數字要求。通過調研走訪邳州市的情況發現，為了完成指標求，大肆新建和補貼助餐點，但實際上助餐點的運營情況不足30%，單獨新建的助餐點更是很難運營下去。當前的情況是，在城市里已有許多餐館可以滿足各種各樣的需求，單獨設立的老人助餐點并不能發揮實際作用，在農村的老人不方便做飯的也更習慣鄰里親友的幫助，很少會到助餐點用餐，從而造成了助餐點建設上資源的浪費。

四、對策建議

（一）更加重視運營管理方面的投入。從目前的社會養老服務體系建設情況來看，無論是養老機構的覆蓋、養老床位的數量，還是基本硬件設施的配備情況，都已基本滿足當前的需求情況，并且現在養老機構存在的主要問題就在于入住率過低。所以，當前應該著力對運營管理方面的投入。首先，應該加強對養老機構管理人員和服務人員的培訓，通過集中培訓與分散培訓相結合的方式，挖掘現有人力資源，提高其技能與水平用專業化服人力資源隊伍做支撐，由政府牽頭提供專業化的培訓平臺與高校合作或建立專業的培訓基地，做好人員的培訓資金投入和相關資格制度的建設。其次，在培訓人員的前提下還要適當提高養老服務人員的工資待遇和社會保障，提高社會對養老服務人員的認可度，減少養老服務人員的流失。其三，在養老服務人員的考核和資格認證上實行差異化標準，對于管理型人才著重相關理論上的培訓與考核，而對于一般的護理人員應側重于服務技能和服務意識的考察，且培訓和考核考慮多以現場模擬的形式，考慮到一般“4050人員”的文化水平，盡量減少筆試單一形式的考試。

（二）放寬政策支持，降低準入門檻。雖然一些有財力的企業已經開始投資布局養老產業，但是對于小的民間資本確認然很難投入到養老服務業的建設之中去。尤其對于以邳州為代表的經濟不是很發達的地區，農村鄉鎮所占比例較大，人口相對分散，收入水平不高等情況，較大型的養老院很難扎根，而恰恰是民辦鄉鎮的養老中心更有活力。政策上應對小型的民辦要老機構相應的照顧，改變當前高門檻的現象，使民辦機構在享受補貼上獲得與公辦養老機構同等的待遇，堅決他們獲得補貼難的問題。在消防驗收上，著重考察消防的改造、消防設施的配備、消防演練上，改變一味的要求具備土地證、規劃證、產權證等申請消防驗收的條件，才能加強對租賃房屋、學校廠房的利用，才能使社會力量更加積極有活力的參與到社會養老體系的建設中去。

（三）權力下放，因地制宜建設。針對江蘇而言，蘇南、蘇中、蘇北的老齡化情況以及社會經濟發展情況不一樣，在養老服務建設要給與不同的要求。在發展建設上權力下放，給予地方更多的自由度，各地方根據本地實際情況制定相應發展規劃，報上級政府審核，省級政府更多發揮統籌控制的作用。在省級財政資金投入和市縣地方財政配資要求上，因地制宜根據社會經濟情況，給予政策上的傾斜。

注釋

①1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》

②數據來源于2014年中國國民經濟和社會發展統計公報。

③數據來源于2015年邳州市國民經濟和社會發展統計公報

④數據來源于邳州市民政局老齡辦發布整理所得

⑤即敬老院每個房間內有衛生間、有保暖降溫設備、有電視機，老人不出院門就能洗澡、能看病、能康復娛樂，消防、衛生、環境、五保老人供養標準、管理服務人員配比、管理服務人員工資待遇達到相關目標要求

參考文獻

[1]孫文基單曉敏，財政支持江蘇社會養老服務體系建設的調查和思考[J].財政研究，2012（12）59：63.

[2]張國平.加快完善農村居家養老服務體系[J].唯實，2015（1）65：66.

[3]閆曉英.中國特色養老服務體系——困境與重構[J].中國民政，2010（8）20-24.

[4]楊明華.切實加大社區居家養老服務中心建設力度[J].江蘇政協，2012（6）28：29.

[5]2015邳州市國民經濟和社會發展統計公報.

作者簡介

姓名：唐文強，出生年月：1990年7月5日，性別：男，籍貫：江蘇徐州，最高學歷：碩士，主要研究方向：公共部門人力資源管理。