縣級財政支持工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的思考

江蘇省海安縣位于長三角北翼，以傳統(tǒng)的機械制造、紡織服裝為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)還處于成長階段。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的情況下，海安縣工業(yè)經(jīng)濟正處于加快轉(zhuǎn)型升級、培育新的增長點的關(guān)鍵時期。如何充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和扶持作用，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是縣級財政的一項重要工作。現(xiàn)結(jié)合海安縣的實際情況就財政如何更有效地支持工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級進行一些思考。

一、海安縣財政支持工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級方面取得的成效

1.突出政策支持重點，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向。一方面加大重點產(chǎn)業(yè)技改投入扶持。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進裝備制造業(yè)、現(xiàn)代紡織業(yè)等產(chǎn)業(yè)一直是海安縣財政資金重點扶持的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，近年來為了鼓勵這三類產(chǎn)業(yè)加大技術(shù)改造，企業(yè)生產(chǎn)性設(shè)備投入扶持是財政扶持的重點項目，近三年全縣符合扶持條件的生產(chǎn)性設(shè)備投資額共計18.43億元，財政扶持總額達8502.7萬元。另一方面設(shè)立機器人和錦綸產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。2015年機器人和錦綸新材料產(chǎn)業(yè)成為海安縣重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，目標(biāo)打造百億級機器人特色產(chǎn)業(yè)基地和千億級化纖錦綸產(chǎn)業(yè)基地，為此設(shè)立了機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和錦綸產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，各1億元的規(guī)模。其中企業(yè)先進生產(chǎn)設(shè)備投入仍是財政資金扶持的重點，并且不設(shè)設(shè)備投入扶持起點、同時提高扶持百分點，進一步突出發(fā)揮了縣財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向作用。

2.省、縣兩級共建““資金池””，引導(dǎo)金融資本投入。為緩解企業(yè)融資難、融資貴的問題，海安縣通過與省級財政資金共建貸款風(fēng)險補償”資金池”，形成了政府和金融機構(gòu)風(fēng)險共擔(dān)的模式，鼓勵金融機構(gòu)積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，推出針對科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新型產(chǎn)品，縮短貸款流程和審批鏈條，創(chuàng)新?lián)７绞剑瑸榭萍夹椭行∑髽I(yè)開辟了綠色信貸通道。到2015年，共設(shè)立了科技型中小企業(yè)貸款風(fēng)險補償”資金池”、“助保貸”貸款風(fēng)險補償”資金池”、小微創(chuàng)業(yè)融資”資金池”、科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險補償”資金池”等四個”資金池”。省、縣兩級財政投入3000萬元引導(dǎo)資金，近三年來各金融機構(gòu)累計發(fā)放貸款1.7億元。

3.政府參股設(shè)立創(chuàng)投基金，引導(dǎo)社會資本投入.為推動我縣產(chǎn)業(yè)升級，建立可持續(xù)、多元化的投融資平臺，以直接投資帶動縣域先進制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縣政府參股引導(dǎo)，與上海峰融投資管理有限公司合作發(fā)起設(shè)立了海安峰融創(chuàng)業(yè)投資基金，基金公司于2014年12月注冊成立。基金投資的方向為我縣境內(nèi)的高端裝備制造、信息技術(shù)、生物及新醫(yī)藥、新材料、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等我縣確定的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)。

二、財政支持工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級工作中存在的不足

1.支持資金使用分散，政策導(dǎo)向作用不足。2015年度海安縣財政支持工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的各項扶持涉及獎項26項，扶持金額為6036.55萬元，其中管理創(chuàng)新獎、循環(huán)項目扶持總額各只有10萬元；數(shù)字企業(yè)獎總額17萬元，涉及企業(yè)17家；年度扶持總額在100萬元以上的企業(yè)只有10家，1萬元及以下的企業(yè)有28家。各項扶持政策中明確扶持產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的只有企業(yè)技改投入扶持，2015年度工業(yè)企業(yè)技改投入扶持總額2582.09萬元，是所有獎項中額度最大的，但扶持涉及企業(yè)有72家。扶持資金小而散，使得資金使用效益不明顯。

2.創(chuàng)新方式的效應(yīng)未能充分放大。縣財政與4家金融機構(gòu)合作的貸款風(fēng)險補償”資金池”業(yè)務(wù)，在緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴方面發(fā)揮了積極的作用，但目前各金融機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)未能達到預(yù)期的效果，撬動金融資本加大的政策效應(yīng)未能充分放大。一是銀行選擇企業(yè)難。貸款企業(yè)無需擔(dān)保或只提供部分擔(dān)保，銀行擔(dān)心風(fēng)險難控制。加之銀行內(nèi)部對貸款風(fēng)險考核的要求，并不會因有與財政合作的貸款風(fēng)險補償資金的存在而提高對貸款風(fēng)險的容忍度，導(dǎo)致合作銀行信貸員有不敢貸的心理；二是銀行的贏利空間小了。與財政合作的基準(zhǔn)利率貸款業(yè)務(wù)，一定程度上影響到其業(yè)績，導(dǎo)致合作銀行積極性不高；三是企業(yè)對財政支持貸款的形式和要求不了解，缺少根據(jù)自身條件與銀行的主動對接。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級創(chuàng)業(yè)投資扶持基金處于起步階段。海安縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2015年相繼也設(shè)立了10家創(chuàng)投基金公司，基金運行中主要存在問題：一是投資進度、投資決策審批不快；二是實際發(fā)生投資的不多，區(qū)鎮(zhèn)實際運作的創(chuàng)投基金公司只有4家；三是對種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)扶持不夠。

三、優(yōu)化和改進縣級財政工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的工作方式的建議

1.突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，優(yōu)化財政資金投向 。圍繞 “十三五”規(guī)劃，明確財政重點支持發(fā)展新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保、機器人等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，形成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；提升發(fā)展裝備制造業(yè)，鞏固提高支柱產(chǎn)業(yè)；轉(zhuǎn)型發(fā)展絲綢、紡織、化纖產(chǎn)業(yè)，升級延伸傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。改變“撒胡椒面”式的財政扶持方式，調(diào)減補助金額小、扶持效果不明顯的項目，集中財力加大對重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新、技改投入的扶持扶持力度，強化財政扶持政策的導(dǎo)向作用。

2.轉(zhuǎn)變財政支持方式，激發(fā)市場主體活力。按照國務(wù)院深化財稅改革、建立現(xiàn)代財政制度的要求，進一步轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)揮市場資源配置決定性作用，減少政府對市場和企業(yè)的直接干預(yù)，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇汀耙黄笠徊摺笔降膬?yōu)惠政策，通過創(chuàng)新財政專項資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展使用方式，部分專項資金由無償變?yōu)橛袃敗芸钭優(yōu)橥顿Y、資金變?yōu)榛稹Ｒ皇峭晟片F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基金。已設(shè)立的機器人和錦綸產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，可采取無償補助和有償投資相結(jié)合的扶持方式，與專業(yè)投資機構(gòu)合作有償投資，按市場化方式運作，吸引外部資本投入；二是設(shè)立大企業(yè)培育產(chǎn)業(yè)基金。縣級與區(qū)鎮(zhèn)共同設(shè)立，“一企一策”企業(yè)列入扶持范圍，對照國務(wù)院相關(guān)文件，出臺中長期發(fā)展企業(yè)培育符合新要求的規(guī)范性文件，將與稅收掛鉤的優(yōu)惠政策予以調(diào)整，采取無償補助和有償投資相結(jié)合的扶持方式，繼續(xù)發(fā)揮我縣大企業(yè)培育機制的優(yōu)勢，提升產(chǎn)業(yè)的競爭力。

3.完善相應(yīng)配套措施，發(fā)揮資金乘數(shù)效應(yīng)。一是建立企業(yè)項目庫，實現(xiàn)對重點項目的定向扶持。縣財政局會同發(fā)改委、科技局等部門選擇具有自主知識產(chǎn)權(quán)、具有較強的創(chuàng)新性和技術(shù)研發(fā)能力，具有較好市場前景和經(jīng)濟社會效益的企業(yè)進入項目庫，為”資金池”安全有效運作和創(chuàng)投基金精準(zhǔn)扶持提供保障；二是加強宣傳，擴大財政創(chuàng)新扶持方式的支持面。充分利用會議、政策宣講、項目申報培訓(xùn)等機會，宣傳貸款風(fēng)險補償”資金池”四類貸款的支持對象、貸款的特點，創(chuàng)投基金投資的方向，讓企業(yè)充分了解、主動對接；三是列入金融工作考核，鼓勵創(chuàng)新支持實體經(jīng)濟發(fā)展。將縣財政與金融機構(gòu)的創(chuàng)新合作業(yè)務(wù)列入年度金融工作考核，調(diào)動金融機構(gòu)以更多便捷、優(yōu)惠的信貸資金支持企業(yè)發(fā)展。

4.對接省級投資基金，搶抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機。2015年，江蘇省財政積極探索推動政府投融資機制重大改革，統(tǒng)籌解決政府引導(dǎo)、可持續(xù)投入及資金使用效率問題，創(chuàng)新設(shè)立了江蘇省政府投資基金，作為母基金向省級各類產(chǎn)業(yè)基金出資。整合設(shè)立五類專項基金，包括江蘇工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)投資基金、江蘇“一帶一路”投資基金、江蘇省PPP融資支持基金、科技金融風(fēng)險補償資金（基金）、紫金文化產(chǎn)業(yè)基金等。省級“1+5”基金總規(guī)模1500億左右，通過“撥改貸”、“資金改基金”等創(chuàng)新方式，有效解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資、重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及投資回報率不高但關(guān)系國計民生類項目的資金需求。

5.完善績效評價機制，提高扶持資金使用效益。為確保扶持標(biāo)實現(xiàn)及資金安全，防范運營及財務(wù)風(fēng)險，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)和評價方法，對基金的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。每一預(yù)算年度結(jié)束后，對各項扶持資金進行年度績效評價，并可根據(jù)績效評價的結(jié)果，有針對性地實施激勵約束措施，對杠桿撬動作用大、投資進度快、政府調(diào)控意圖體現(xiàn)好的扶持資金，可適當(dāng)增加其規(guī)模；對績效評價結(jié)果不達要求的扶持資金，可相應(yīng)減小規(guī)模，并限期改進。