老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型中的政府職能研究

摘 要：老工業(yè)基地的改造與轉(zhuǎn)型是改革開放以來順應時代要求及推進社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要課題。然而在老工業(yè)基地改造的實際過程中，政府所承擔的角色往往發(fā)生錯位、越位的現(xiàn)象，使得升級改造的過程不能順利進行，或是無法達到改造的預期效果。上海市楊浦區(qū)作為曾經(jīng)的老工業(yè)基地，為推動上海的繁榮發(fā)展曾發(fā)揮了舉足輕重的作用。如今，楊浦區(qū)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強科技創(chuàng)新，推動創(chuàng)新資源向重點產(chǎn)業(yè)聚集，實現(xiàn)了順利轉(zhuǎn)型。本文的重點在于楊浦區(qū)成功轉(zhuǎn)型過程中的政府職能轉(zhuǎn)變的研究，提出了老工業(yè)基地中政府角色正確定位的對策。

關鍵詞：楊浦區(qū) 轉(zhuǎn)型 政府職能

一、引言

上海楊浦區(qū)曾是這座城市的工業(yè)園區(qū)，集造船、機電、冶金、儀表、化工、輕工、紡織等行業(yè)為一體，曾經(jīng)在上海經(jīng)濟的發(fā)展過程中起到了極其重要的作用。然而在上海城市國際化與現(xiàn)代化發(fā)展的進程中，楊浦區(qū)逐漸淪為影響上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、轉(zhuǎn)型的落后城區(qū)之一，逐漸出現(xiàn)了國有企業(yè)活力不足、工人下崗、困難群眾增多、基礎設施老化、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題。此時，西方老工業(yè)城市如德國魯爾、英國曼徹斯特等轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗為上海楊浦區(qū)的轉(zhuǎn)型提供了借鑒。城市的轉(zhuǎn)型，主要是指城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即在社會生產(chǎn)過程中，各產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)技術、經(jīng)濟聯(lián)系和數(shù)量比例關系 。上海市楊浦區(qū)近年來堅持在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中提升能級，優(yōu)先發(fā)展知識型生產(chǎn)性服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)，基本確立了發(fā)展知識型產(chǎn)業(yè)、建設知識經(jīng)濟密集區(qū)的路徑定位，并取得了較為明顯的成績。楊浦區(qū)的成功轉(zhuǎn)型與楊浦區(qū)政府積極引入科學合理的政府戰(zhàn)略管理方法來促進科學決策是分不開的。楊浦區(qū)政府通過轉(zhuǎn)變政府職能，在客觀分析內(nèi)外部環(huán)境變化的基礎上，科學合理地制訂了區(qū)域經(jīng)濟遠期目標，并進行了相應的合理規(guī)劃，通過出臺和完善各種政策及措施，不斷優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得重點產(chǎn)業(yè)和重點區(qū)域都實現(xiàn)了又好又快發(fā)展，既充分體現(xiàn)了政府科學發(fā)展觀理念的科學性，又顯示出政府職能轉(zhuǎn)變對于政府部門指導地方經(jīng)濟發(fā)展的巨大作用。

二、現(xiàn)實中政府職能履行存在的問題

1.政府干預市場存在越位。在老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型過程中，政府存在著過多干預市場的現(xiàn)象，本該由市場解決的問題，政府卻積極介入和干預，既當運動員又當裁判員，政府職能越位問題較為突出，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是濫用職權(quán)。有些改造項目未經(jīng)法定審查和審批流程就實施拆遷，有些項目則向不具備建設項目批準文件等法定材料的房地產(chǎn)商頒發(fā)拆遷許可證，導致違法拆遷現(xiàn)象較為普遍。二是對拆遷評估的干預過多，導致拆遷價格與市場價格脫節(jié)。許多評估機構(gòu)與政府部門存在著千絲萬縷的聯(lián)系，或是一些政府職能部門的下屬機構(gòu)，或是從政府職能部門分離出來，從而導致獨立估價難以實現(xiàn)，有失公允。

2.政府利益導向存在錯位。在老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的改造項目中，某些本該代表公共利益的政府職能部門和機構(gòu)并非持長遠目光考慮民眾的公共利益，而是將短期收益列入考核指標中，以追求利潤最大化為目的。具體表現(xiàn)為，為了招商引資，城市政府對一些房地產(chǎn)開發(fā)商采取了許多突破規(guī)劃控制的讓步。另外，政府出于對經(jīng)濟效益的考慮，常常將規(guī)劃中的綠地等生態(tài)用地用作商業(yè)開發(fā)，給城市整體生態(tài)建設帶來一系列矛盾和問題。有些項目則對當?shù)厣鐣v史文化等因素缺乏考慮，為了實現(xiàn)城市面貌的整齊劃一，簡單化地搞大規(guī)模改造，嚴重破壞了當?shù)氐臍v史文化遺產(chǎn)，造成了不可彌補的損失。

3.政府規(guī)劃中缺乏公民參與。政府職能缺位表現(xiàn)為在老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型改造過程中，缺乏公民的有效參與，改造方案沒有經(jīng)過充分的市場調(diào)研，沒有聽取公民群眾的意見，一言堂盛行，政府掌握最終話語權(quán)。在轉(zhuǎn)型規(guī)劃編制過程中，政府往往等到設計方案定稿后才面向公眾公開，接受居民評價。然而真正被采納的評價與建議極少，方案公示成了擺設。規(guī)劃的最終審批階段主要由學術研究機構(gòu)和地方政界的精英參與，然后通過地方人大審批通過。整個過程缺乏公民的參與，真正意義上的引導市民主動參與老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型實施全過程的方法和體系依然是一片空白的形式主義。

三、上海市楊浦區(qū)的背景及轉(zhuǎn)型

1.上海市楊浦區(qū)的歷史背景。楊浦區(qū)位于上海的東北部，是上海市的老工業(yè)基地，曾經(jīng)在上海經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了舉足輕重的作用。1949年后，諸多工廠收歸國有繼續(xù)運營，至20世紀90年代，隨著當時上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，楊浦境內(nèi)的許多工廠遷往外地或紛紛關閉，導致大批工人失業(yè)。區(qū)境內(nèi)規(guī)模較大的工廠有上海機床廠、上海柴油機廠、中華造船廠等。然而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，楊浦區(qū)逐漸淪為影響上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的落后城區(qū)之一。

2.楊浦區(qū)政府轉(zhuǎn)型的具體舉措。

2.1堅持改革統(tǒng)領全局。老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型一般可歸納為三種模式：一是產(chǎn)業(yè)更新模式，即利用積累的資金、人才和技術，或借助于外部力量而建立起來的基本不依靠原有資源的全新產(chǎn)業(yè)群。二是產(chǎn)業(yè)延伸模式，即在原有的產(chǎn)業(yè)開發(fā)基礎上，發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，建立深加工產(chǎn)業(yè)群。三是復合模式，即在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型初期表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)延伸模式，隨著新興產(chǎn)業(yè)的不斷出現(xiàn)和發(fā)展，形成多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合型城市。楊浦區(qū)的轉(zhuǎn)型屬于產(chǎn)業(yè)更新模式，聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，用改革的方法破解發(fā)展難題。經(jīng)過5年多的改革轉(zhuǎn)型，楊浦區(qū)成功從“工業(yè)楊浦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸R楊浦”，經(jīng)濟總量得到很大程度提升，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也趨于完善，“知識經(jīng)濟”形態(tài)初具規(guī)模。

2.2實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型不僅需要突破原有的發(fā)展路徑，更需要創(chuàng)造性地整合各種資源，升級現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)或者培育新興產(chǎn)業(yè)。但是新的發(fā)展路徑并非憑空而來，而是建立在本地的發(fā)展歷史、資源、技術以及產(chǎn)業(yè)基礎之上的。因此，城市老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型升級，實際上是一種創(chuàng)新過程。正如楊浦區(qū)的轉(zhuǎn)型，通過實施“三區(qū)聯(lián)動”，優(yōu)先發(fā)展知識型生產(chǎn)性現(xiàn)代服務業(yè)，優(yōu)先發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，調(diào)整提升都市型產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定提升基礎性服務業(yè)。在實施科教興市戰(zhàn)略的大背景下，從城市自身發(fā)展需求出發(fā)，將大學融入城市創(chuàng)新體系建設中，利用大學所擁有的人才、實驗室、研究中心、科研成果和各種專利等大量創(chuàng)新王牌資源，使大學參與到推動區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展和塑造城市創(chuàng)新的文化中去。

3.完善公共服務體系。楊浦區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，堅守底線、突出重點、完善制度，協(xié)調(diào)各方利益，奉行公平、公正的原則，注重公眾參與度，著力保障基本公共服務。一是提高社會保障水平。完善社會救助體系，積極推進“五位一體”養(yǎng)老服務體系建設，使得老有所依；加強創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)和就業(yè)托底保障，實現(xiàn)對社會收入分配的再調(diào)節(jié)，盡量縮小社會收入的差距，通過社會保障制度的建設，促使社會秩序與經(jīng)濟秩序穩(wěn)固安定。二是提升社會治理能力。加強社區(qū)工作者隊伍建設，提高管理能力和服務群眾的水平。加大對社區(qū)服務類、公益慈善類、科技類社會組織扶持力度。嚴守安全底線，加強安保工作責任落實，注重消除隱患及防范風險。三是推進社會事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。以普惠、均衡為原則，進一步提高城市社會事業(yè)整體保障能力和發(fā)展水平。堅持公益導向，完善公立醫(yī)院考核評價機制，降低藥品加成率。促進商旅文體融合發(fā)展，堅持市場化、社會化運作，定期舉辦各類文體活動，豐富市民業(yè)余生活。

四、合理發(fā)揮政府職能的對策研究

老工業(yè)基地的順利轉(zhuǎn)型離不開市場，市場機制有利于各項資源的優(yōu)化配置，同時，老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型也離不開地方政府，不能完全依賴市場，要謹防市場失靈，地方政府在老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型過程中的角色定位，將直接影響到轉(zhuǎn)型的成功與否。通過對上海楊浦區(qū)轉(zhuǎn)型的分析和研究，本文認為老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型過程中政府職能轉(zhuǎn)變的方向是：將工作重點放在為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境上，更加注重履行公共服務和社會管理職能，理順市場監(jiān)管體制。

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的重新定位離不開政府管理體制的改革，其核心就是政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變包含兩個方面的內(nèi)容，一是政府職能范圍的轉(zhuǎn)變，即要明確什么是政府該管的，什么是政府不該管的，理順政府與市場的關系，善于發(fā)揮市場的作用，實現(xiàn)政府和市場合理分權(quán)。二是政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，即調(diào)整政府的不同職能在職能總體中的比重關系和相對地位，包括強化社會職能、服務職能，弱化管制職能等。優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)是為了政府職能實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)變：內(nèi)容上，政府職能依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求被科學地界定，表現(xiàn)為規(guī)范化；范圍上，政府行為退出競爭領域和社會自治組織領域，表現(xiàn)為科學化；在程度上，政府、市場和社會三者共同發(fā)展，呈現(xiàn)多元化；手段上，行政指導、行政合同成為實現(xiàn)職能的主要方式，表現(xiàn)為間接化。

2.著力推進法治行政。法治是相對于人治而言的，在于防止專橫的政治全力產(chǎn)生。所謂法治，即要求政府權(quán)力嚴格受到法律限制，要求政府行為不得違背法治所認可的價值。依法治國的客體是國家事務、社會事務及經(jīng)濟文化體育事業(yè)，更直接更深入地說，就是國家權(quán)力，要用法律來約束國家權(quán)力、限制國家權(quán)力、制約國家權(quán)力。因此，最好的政府，是受法治保障的政府。在老工業(yè)基地的改造中推進依法行政，要注重行政程序的法治化，切實做到依照法定權(quán)限和法定程序履行職責、行使權(quán)力，以各項程序公正保障老工業(yè)基地改造過程中實體的公正。通過制定標準化、規(guī)范化、具體化、操作性強的程序，使行政執(zhí)法主體嚴格按照程序辦事，保證國家權(quán)力高效率運行，從而保障老工業(yè)基地改造過程中各項目標的順利實現(xiàn)。

3.擴大公民參與渠道。“有效的參與體現(xiàn)了一種微妙的特性，這種特性遠遠超出了建立獎勵制度、使下級參與解決問題、允許為達成目標有一定的自由，或者其他‘機制’。最關鍵的因素包括灌輸一種參與文化：一種有關共同管理的合作哲學，真正發(fā)揚優(yōu)點，強調(diào)人的價值、某種集體感和形成作為真正參與性領導的基礎的‘參與精神’的其他無形的品質(zhì)。”由于老工業(yè)基地升級轉(zhuǎn)型是一項利益復雜、涉及面廣的社會民生工程，直接關系到社會群眾的切身利益，因此，公民參與到轉(zhuǎn)型過程中是必不可少的環(huán)節(jié)。公民參與到老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型過程中，能加強政府的合法性，促進公民對轉(zhuǎn)型規(guī)劃各項決策的認同，同時也提高了決策質(zhì)量。公民通過參與全過程，表達自身需求，維護自身利益。政府部門不應將公民看作管理對象，而是要把公民看作合作伙伴，讓社會組織和公民積極參與到老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型過程中，使得公民的要求、意愿得到及時反映，自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力和自下而上的自治性權(quán)力交互作用，促進政府與社會公民和諧相處，強化公眾對公共決策的認同和支持。

五、結(jié)語

本文通過對上海楊浦區(qū)的轉(zhuǎn)型研究發(fā)現(xiàn)，政府在轉(zhuǎn)型過程中準確確立了改革方向及政府的職能定位，聚焦公共服務，鼓勵公眾參與，平衡各方利益。鑒于楊浦區(qū)這個老工業(yè)基地的成功轉(zhuǎn)型，全國老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型可從中獲得啟示，因此本文提出了政府職能合理發(fā)揮的對策。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過界定政府職能范圍和優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼６侵ν七M依法行政，通過制定標準化、規(guī)范化、具體化、操作性強的程序，使行政執(zhí)法主體嚴格按照程序辦事，保證國家權(quán)力高效率運行。三是擴大公民參與渠道，讓社會組織和公民積極參與到老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型過程中，使得公民的要求、意愿得到及時反映，促進改造過程公平、公正、公開。

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