新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資的相關(guān)問題研究

摘 要：新型城鎮(zhèn)化的推進建設(shè)已經(jīng)在黨的十八大中明確提出，并將其作為實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對于地方政府來說是一個新的挑戰(zhàn)，因為這項工作的開展不僅需要地方政府投入大量的資金，同時也要求地方政府具備相應(yīng)的融資能力。本文在新型城鎮(zhèn)化的背景下，首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資現(xiàn)狀進行了分析，然后針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資中存在的相關(guān)問題，提出了相應(yīng)的合理建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府 融資問題

作為推動國家財富創(chuàng)造和經(jīng)濟增長的大力引擎，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展自改革開放以來也取得了一些顯著的成果，但是多年來粗放式的發(fā)展方式也帶來了諸多問題，如城市資源環(huán)境承載能力弱、市民化進程滯后、城市服務(wù)管理水平低下等。而新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不同的是其在城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量方面更加注重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的財力普遍相對薄弱，但新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的不斷推進，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資能力帶來了更大的壓力和新的挑戰(zhàn)。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資現(xiàn)狀

我國地方政府的財政收入占比自1994年實行分稅制改革后便開始大幅下降，主要由于分稅改革使財權(quán)中心上升，事權(quán)中心下移。而這種下降趨勢一直持續(xù)到2001年，2002年以后地方財政收入占比開始緩慢上升。近幾年我國地方財政收入和支出的比例嚴(yán)重失衡，地方政府財政收入的比重只基本維持在50%左右但財政支出的比重卻達到80%以上。地方政府的財權(quán)和事權(quán)劃分不統(tǒng)一導(dǎo)致地方財政收支不平衡現(xiàn)象日益突出，地方政府承受的財政壓力也隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不斷再加大。財政預(yù)算是我國地方政府資金的基本來源，除了基本的財政預(yù)算收入之外，地方政府還有多種資金來源方式。如地方政府土地出讓金的收入、地方政府通過融資平臺進行貸款獲取資金、發(fā)行城投公司債的資金收入、與信托公司的政信合作余額收入、以及由中央財政代地方政府發(fā)行和地方政府自行發(fā)行的地方政府債券等。而在眾多資金來源方式中，我國地方政府最主要使用的融資方式就是通過相關(guān)融資平臺進行貸款和發(fā)行城投債。作為經(jīng)濟體制改革的重要產(chǎn)物，地方融資平臺的產(chǎn)生對新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展具有重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府開展建設(shè)新型城鎮(zhèn)的建設(shè)時，由于需要大量資金支持，所以必然會產(chǎn)生極大的融資需求。而地方政府融資市場化出現(xiàn)的重要創(chuàng)新方式和手段，就是地方融資平臺。新型城鎮(zhèn)化與地方融資平臺具有密切的關(guān)系，且兩者的緊密關(guān)系在大力推動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中起到了至關(guān)重要的作用。目前大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府具有的投融資機制都是相對落后的，商業(yè)銀行貸款的方式仍是地方政府融資的主要方式。這種融資方式不僅不能滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求，而且地方政府在還款時的資金來源最終仍是使用土地收入。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府要盡快建立起能夠與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求相匹配的科學(xué)多元化投融資機制。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資體系中存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資渠道單一，結(jié)構(gòu)不合理。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府來說是一項龐大、系統(tǒng)的工程，這項工程的開展需要地方政府投入大量的、長期的、持續(xù)穩(wěn)定的資金來支持。因為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還有城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會保障都需要進一步的完善。而這些都需要巨額的資金才能夠完成，新型城鎮(zhèn)化的最終建設(shè)效果如何直接受地方政府投入資金多少的影響。但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府在融資方面仍以發(fā)行城投債和融資平臺貸款這兩種方式為主，融資渠狹窄且單一。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府并沒有發(fā)展可持續(xù)融資通道的意識，也沒有形成融資機制的市場化。在融資工具方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府也相對落后，融資工具種類少且缺乏市場化的債務(wù)融資工具，沒有充分利用和發(fā)揮出新型融資工具的作用，這些都是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府無法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中多樣化融資服務(wù)要求的原因。

2.過度依賴土地財政，缺乏有效的債務(wù)償還機制。土地財政是指地方政府把出讓土地使用權(quán)獲取的收入作為維持財政支出的主要資金來源。目前我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府籌集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要途徑，就是以土地財政為支撐來建設(shè)地方融資平臺進行融資。地方政府籌集到的資金多少主要根據(jù)土地價格的高低來決定，且隨著開發(fā)商對土地在日后進行的開發(fā)活動，地方政府還能夠獲得大量的稅收作為財政收入。使用土地作為融資過程中的擔(dān)保物是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府常用的融資方式，在進行債務(wù)償還時，會將土地的預(yù)期出讓金作為主要的償還資金來源。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資平臺運作不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資平臺在實際的運作仍存在一些不規(guī)范的問題。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的融資平臺大部分都是由當(dāng)?shù)卣毓苫颡氋Y建立的，所以在平臺的實際運營中體現(xiàn)出的基本都是政府的需求和意志，缺乏獨立性。且相當(dāng)一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府雖然建立了融資平臺，但并不重視平臺的日常經(jīng)營管理和運營維護，導(dǎo)致平臺資金使用效率低下和資金的嚴(yán)重浪費。地方政府通過融資平臺籌集的資金最多，債務(wù)規(guī)模最大。但由于籌集到的資金大部分是用于建設(shè)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和一些公共服務(wù)領(lǐng)域，盈利能力弱且地方政府的自身償債能力不足，導(dǎo)致債務(wù)償還風(fēng)險加大。

三、解決新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資問題的建議

1.吸引民間資本和外資，實現(xiàn)融資主體的多元化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的項目種類眾多，地方政府不需要獨自完成所有項目。可以適當(dāng)?shù)奈恍┩鈦硗顿Y和民間資本參與一些經(jīng)營性的項目建設(shè)，對于這種具有經(jīng)營性收入的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，地方政府可以采取公私合營的融資模式。而對于另一些非經(jīng)營性的，但對公民具有較大社會效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可以有地方政府獨立出資進行建設(shè)。優(yōu)秀民間資本的加入能夠為地方政府的融資市場帶來新的機會，且能夠幫助地方政府彌補新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金缺口，實現(xiàn)融資主體的多元化。

2.拓寬融資渠道，健全債務(wù)償還機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府只依靠單一的融資模式是難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程持續(xù)推進需要的大量長期的資金投入的。地方政府應(yīng)該對現(xiàn)有的融資模式進行合理的改善和規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上建立起多渠道的科學(xué)融資體系。這樣才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資模式的健康發(fā)展和良性循環(huán)，為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)工作提供可靠穩(wěn)定的資金保障。且在債務(wù)償還機制方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府還應(yīng)努力對其進行完善和改進。盡力減少地方政府在償還債務(wù)時對土地財政的依賴，避免陷入“以低價征收土地，以土地財政搞城鎮(zhèn)建設(shè)，建設(shè)資金不足再征地”的惡性循環(huán)。

3.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資平臺的發(fā)展。對于目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府融資平臺運作和管理中存在的各種問題，必須對其進行規(guī)范規(guī)制。首先作為獨立法人機構(gòu)的融資平臺，應(yīng)應(yīng)用先進的現(xiàn)代企業(yè)制度和科學(xué)合理的公司治理結(jié)構(gòu)對其進行經(jīng)營管理。并逐步向地方政府的融資平臺中引入市場化的運作機制，加強平臺的內(nèi)部控制管理力度。從而對融資平臺的不合理融資行為進行約束，對平臺的操作流程進行嚴(yán)格的規(guī)范，以此來提高地方政府融資平臺的運行效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方融資平臺在進行融資時還應(yīng)合理考慮到自身的償債能力能夠足夠，防范財政風(fēng)險的發(fā)生。融資平臺在經(jīng)營管理的過程中，應(yīng)充分利用市場化方式籌集資金。且對平臺的投資項目應(yīng)進行嚴(yán)格的篩選和管控，避免投資失控造成的資金浪費。

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