論信賴?yán)嫜a償

【摘要】：我國雖有多年的行政補償實踐，但主要集中在對公民財產(chǎn)權(quán)的征收和征用方面。隨著誠信政府理念的引入，信賴?yán)姹Ｗo問題在行政活動中的重要性日益凸現(xiàn)。實踐中，信賴?yán)嫜a償糾紛多發(fā)，但我國并沒有制定《行政賠償法》，也無關(guān)于信賴?yán)嫜a償?shù)姆梢?guī)定，因此本文在借鑒國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，試圖對信賴?yán)嫜a償進行界定，確定信賴?yán)嫜a償?shù)脑瓌t和范圍。

【關(guān)鍵詞】：信賴?yán)嫜a償;補償原則;補償范圍

一、案例引入

陳興萍于1999年開始興辦生豬定點屠宰場，取得了重慶市沙坪壩區(qū)商業(yè)委員會頒發(fā)的《生豬定點屠宰許可證》，并依法取得了農(nóng)牧、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等有關(guān)部門頒發(fā)的相關(guān)證照。2004年5月31日，重慶市沙坪壩區(qū)商業(yè)委員會受沙區(qū)政府委托，向其作出第8號《關(guān)閉屠宰場告知書》，同年6月24日，沙區(qū)政府以興旺屠宰場不符合國家現(xiàn)行生豬定點屠宰場基本條件為由作出《關(guān)閉屠宰場決定書》。陳興萍不服，向法院起訴要求撤銷該決定。2004年12月13日，重慶市第一中級人民法院作出（2004）渝一中法行初字第167號行政判決：一、確認重慶市沙坪壩區(qū)人民政府于2004年6月24日作出的沙區(qū)府第8號《關(guān)閉屠宰場決定書》違法;二、責(zé)令重慶市沙坪壩區(qū)人民政府采取相應(yīng)補救措施。沙區(qū)政府不服提起上訴，2005年3月23日，重慶市高級人民法院作出（2005）渝高法行終字第32號行政判決：駁回上訴，維持原判。2007年12月14日，沙區(qū)政府作出《行政補償決定書》，決定補償陳興萍因屠宰場被關(guān)閉產(chǎn)生的損失10000元。陳興萍認為其補償不合法，數(shù)額太低，遂提起行政補償訴訟，請求人民法院判令沙區(qū)政府補償其損失2373052.42元，因解除鮮肉供應(yīng)合同賠償需方損失2682000元，合計5055052.42元。

本案中，關(guān)于沙區(qū)政府的行政行為，涉及到對行政相對人信賴?yán)姹Ｗo原則，其基本含義是，行政相對人因為信賴既存的行政法秩序而安排其生活或處置財產(chǎn)，則不能因為后來的行政行為的變動而使其遭受不能預(yù)見的損害。該原則要求政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。其先許可后又決定關(guān)閉的行為侵犯了陳興萍信賴?yán)妗ｊP(guān)于后來陳興萍提起行政訴訟要求沙區(qū)政府進行合法補償，涉及到行政信賴?yán)鎿p失補償。

二、信賴?yán)嫜a償?shù)臈l件

要對信賴?yán)孢M行補償，對信賴?yán)孢M行補償，需先滿足其補償條件，主要有三點：

第一，要有信賴基礎(chǔ)。即行政主體做出行為，行政相對人也已獲知此行為，這種行政行為生效或者生效事實被相對人獲知，是使用信賴保護的前提。

第二，須有信賴表現(xiàn)。即相對人根據(jù)信賴基礎(chǔ)做出了不可逆的信賴行為，這種行為是基于法的安定性，即行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，一旦作出，必然會受到法律的調(diào)整和規(guī)制，不得隨意改變，相對人產(chǎn)生信賴。雖然社會生活紛繁復(fù)雜致使法律隨之發(fā)生變化，行政行為缺乏可預(yù)期性，但信賴?yán)姹Ｗo的存在解決了這一突出問題，在維護政府公信力的同時，保護了公民的財產(chǎn)利益。

第三，信賴?yán)嬷档帽Ｗo。其宗旨便是衡量信賴相對人的可預(yù)測性，排除相對人的惡意信賴，那么究竟怎樣判斷陳興萍的能否預(yù)測到政府會關(guān)閉屠宰場，當(dāng)然要看行政行為變更、撤回和撤銷的原因，《行政許可法》第八條規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。”

所以，基于對信賴?yán)嫒N因素的判斷，沙區(qū)政府以興旺屠宰場不符合國家現(xiàn)行生豬定點屠宰場基本條件為由作出《關(guān)閉屠宰場決定書》，陳興萍有獲得信賴賠償?shù)臈l件。最終重慶市中級人民法院也確認沙區(qū)政府關(guān)閉屠宰場行為違法，責(zé)令采取補救措施。

三、信賴?yán)娴难a償范圍

信賴?yán)娴难a償數(shù)額，相當(dāng)于是對行政相對人信賴價值的衡量。關(guān)于如何確定信賴?yán)嫜a償范圍。

案件中，法院最后根據(jù)雙方提供的證據(jù)，以及當(dāng)庭質(zhì)證、認證的有效證據(jù)判決：“被告重慶市沙坪壩區(qū)人民政府應(yīng)補償興旺屠宰場因關(guān)閉產(chǎn)生的直接損失：化糞池41760元、屠宰臺240元、涼肉軌道11000元、鮮肉掛鉤1464元，合計54464元。”而對比原告陳興萍主張的五百多萬，其訴求包括：第一、屠宰場造成的損失2373052.42元，其中，又包括資產(chǎn)凈值是1163477.33元和屠宰場被關(guān)閉直至2005年高院的生效判決下來之前給工人發(fā)的工資。第二，因解除鮮肉供應(yīng)合同后賠償需方損失2682000元.

私法上，信賴?yán)娴膿p失不僅包括所受損害，還應(yīng)包括所失利益。但是在行政法上，各國往往通過立法或判例將信賴?yán)鎿p失補償限定為“不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益”。如德國《行政程序法》第四十八條及我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第一百二十條均規(guī)定：相對方所得的財產(chǎn)補償不得超過相對方在行政行為存續(xù)時所具有的利益。日本也在最高法院的判例中指出，因行政財產(chǎn)的使用權(quán)許可被突然撤回，使用權(quán)者方面發(fā)生的偶發(fā)性且不可避免的現(xiàn)實上的損失，應(yīng)該成為補償?shù)膶ο蟆Ｎ覈ㄔ赫J可的也是直接損失，如此，根據(jù)各國規(guī)定的補償范圍大小不同，將信賴?yán)嫜a償可分為三種補償范圍：理想性補償范圍、完全性補償范圍和適當(dāng)性補償范圍。

理想性補償范圍，即真正做到使行政相對人恢復(fù)到“與允諾作出前一樣的處境”。在行政行為被撤銷之前，或者涉及本案中行政行為被確認違法之前，相對人是什么狀態(tài)，在之后還是什么狀態(tài)，行政行為的變化相對人只覺若無其事。

（二）完全性補償范圍，即剔除無法證明的因素，行政主體和相對人通過舉證、質(zhì)證、認證的法院予以承認的損失，即私法中所提倡的直接損失加間接損失。

（三）適當(dāng)性補償范圍，即同樣剔除無法證明因素，只補償既得利益，不補償期待利益的損失。我國法院通常采用此種做法。

衡量這三種類型，認為我國應(yīng)采用第二種完全性補償范圍標(biāo)準(zhǔn)。理由如下：

第一，如確定理想性補償范圍，理想的因素難以為人所控制，比如無法舉證的事實怎么能讓除了自己的第二個人相信，在為自己謀利時如何能做到善良公正。理想補償范圍，確實又是生活中真正需填補的損失，能將相對人的合法權(quán)力保護到最大。雖然理想很豐滿，但是現(xiàn)實卻無論怎么努力也無法達到理想狀態(tài)。

第二，借鑒國外制度，對信賴?yán)娴难a償，日本采用完全補償原則，還有與完全補償同義的德國公平補償原則，即“在信賴保護原則中，應(yīng)予保護的信賴?yán)妫话阋约鹊脵?quán)益的損失為下限，以因行政行為的存在而獲得的可得利益為上限。”為了更加保護行政相對人的合法權(quán)益應(yīng)將補償范圍達到上限，即獲得直接損失和間接損失的賠償。這樣才能實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、公共利益與個人利益的統(tǒng)一。

第三，在是否采取完全性補償范圍中，主要爭議是間接損失是否應(yīng)當(dāng)納入補償范圍。期待利益的賠償，是包含在信賴?yán)尜r償中的，其背后真正目的仍然是保護當(dāng)事人的信賴?yán)妗Ｋ裕谛姓刨嚴(yán)嫜a償中，可以借鑒合同法，將期待利益納入賠償范圍，從而給予相對人完全性補償。

注釋：

①參見“陳興萍訴重慶市沙坪壩區(qū)人民政府行政補償糾紛案”，《重慶市第一中級人民法院行政補償判決書》（2008）渝一中法行初字第22號，2008年11月12日。

②呂艷輝：《行政法信賴保護原則論析》，載《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008年3月。

③劉艷輝：《論行政補償—以行政許可法中的信賴?yán)嫜a償為視角》，湘潭大學(xué)，2005年4月1日。

④[美]L.L.富勒.合同損害賠償中的信賴?yán)鎇A].梁慧星.民商法論叢：6卷[C].法律出版社，1997。

參見[德]哈特穆特：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第287頁。